Note a sentenza Consiglio di Stato Cons. di Stato, sez. III, n. 07151 /2026

La Massima

L’art. 57, comma 2, del d.lgs. 36/2023 impone di trasfondere le specifiche tecniche, le clausole contrattuali e i criteri premianti dei CAM nella lex specialis: un mero rinvio al decreto ministeriale non assolve l’obbligo. L’omissione non è clausola immediatamente escludente, salvo grave carenza in concreto, e può essere fatta valere impugnando l’aggiudicazione per ottenere la riedizione della gara.

Il caso

Immaginatevi la fretta di una Stazione Appaltante nel dover adattare un vecchio capitolato per l’indizione di una gara per un servizio essenziale per il suo funzionamento il cui contratto è ormai quasi scaduto.

Il Rup pressa il personale tecnico richiedente affinchè questi completi l’attività di redazione del Capitolato.

La gara vecchia faceva un mero cenno ai Criteri Ambientali Minimi.

Era nata sotto la vigenza del vecchio codice che non aveva  recepito la tutela ambientale come missione europea sociale al pari della tutela dei lavoratori.

E così, nel capitolato del costruendo nuovo appalto di pulizia ospedaliera c’erano due righe che hanno finito per pesare più di tutto il resto e su mesi di lavoro: la prima ammetteva i prodotti monouso, la seconda prevedeva il lavaggio con mop e doppio secchio.

I criteri ambientali minimi per i servizi di pulizia in ambito sanitario (d.m. 29 gennaio 2021, n. 51), invece, prescrivono altro: il monouso solo in ipotesi eccezionali e giustificate, panni pre-impregnati o impregnati sul carrello come modalità ordinaria.

L’Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II di Napoli, inconsapevole dello sviamento dal diritto, aveva bandito una procedura aperta per la pulizia, sanificazione, detersione e disinfezione degli edifici del complesso ospedaliero.

Con deliberazione n. 553 del 18 aprile 2025 l’appalto era andato a un RTI guidato da Team Service.

Un Operatore Economico concorrente, classificatosi quarto, impugnava l’aggiudicazione e l’intera documentazione di gara davanti al TAR Campania, lamentando che la lex specialis si fosse limitata a un richiamo generico alla normativa ambientale. Mancavano, a suo dire, i criteri premianti dell’allegato 2 del decreto (impatti lungo il ciclo di vita, Ecolabel UE, misure sociali e organizzative) e la trasposizione di diverse specifiche tecniche obbligatorie.

Stazione appaltante e aggiudicatario eccepivano l’irricevibilità, perché il bando andava impugnato subito, e sostenevano che i CAM operassero comunque per eterointegrazione. Il TAR (sez. V, n. 7715/2025) ha respinto le eccezioni e annullato la gara. Team Service ha proposto appello.

Cosa c’è di nuovo

Con la sentenza 28 settembre 2026, n. 7151, la Terza Sezione del Consiglio di Stato respinge l’appello. La pronuncia non apre una strada nuova: consolida un orientamento e lo salda ai principi del nuovo codice.

Per quanto attiene all’obbligo di impugnare tempestivamente un bando viziato la domanda che bisogna porsi è la seguente: per quale motivo il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato il primo motivo di appello relativo alla presunta tardività del ricorso di primo grado di Meranese Servizi S.p.A.?

Sul piano processuale, il Collegio parte dall’Adunanza Plenaria n. 4 del 2018: l’immediata impugnazione del bando resta eccezione, riservata alle clausole escludenti o comunque lesive in modo attuale e diretto. Il mancato recepimento dei CAM non impedisce, di norma, di formulare un’offerta; la lesione si manifesta con l’aggiudicazione, e l’interesse strumentale alla riedizione della gara sorregge l’impugnazione, a prescindere dalla posizione in graduatoria.

La sentenza richiama la logica del private enforcement: finalità ambientali di rango costituzionale ed eurounitario affidate anche all’iniziativa degli operatori (cita Cons. Stato, sez. III, 8 ottobre 2025, n. 7898). Il criterio resta casistico: l’onere di impugnare subito sorge solo quando la carenza diventa grave e priva l’impresa di elementi essenziali per costruire l’offerta. Qui le plurime offerte pervenute dimostrano il contrario.

Per quanto riguarda, invece, l’invocata eterointegrazione del bando, il passaggio più fine riguarda un’ondivago indirizzo giurisprudenziale.

Il Collegio, infatti, superando il recente arresto giurisprudenziale del Cons. Stato, sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1877, afferma che il mero rinvio al decreto dei CAM può integrare una grave carenza, da accertare in concreto. Infatti, la differenza tra i due casi, quello analizzato dalla sentenza in commento con quello del precedente da cui essa si discosta è la possibilità per l’Operatore Economico di poter fare un’offerta possibile.

Inoltre, il Collegio esclude che i principi di risultato, fiducia e buona fede (artt. 1-3) possano creare in via interpretativa nuove decadenze o un obbligo generalizzato di contestazione preventiva del bando: ne uscirebbero compressi il diritto di difesa e moltiplicato il contenzioso.

Sul merito, l’art. 57, comma 2, non si considera rispettato da un rinvio al decreto ministeriale. I CAM assurgendo ad elementi essenziali dell’offerta o fonte di punteggio premiale, vanno indicati con chiarezza nella lex specialis (con richiamo all’art. 83, comma 2, che li vuole nel bando) e la loro inclusione non è un adempimento formale senza poter lasciar spazio alcuno al principio di eterointegrazione del bando.

C’è, infine, un aspetto da non sottovalutare. Il terzo motivo di ricorso è dichiarato inammissibile perché Team Service non ha censurato in modo specifico la ratio autonoma sul contrasto tra capitolato e CAM (monouso, doppio secchio). Una cosa è omettere il richiamo ai CAM, altra cosa è prevedere clausole opposte: il generico rinvio non copre la seconda ipotesi, e quella ratio, da sola, reggeva la sentenza.

Consigli per le PA e per gli OE

Trascrivere, non rinviare. Specifiche tecniche, clausole contrattuali e criteri premianti del decreto di settore vanno riportati nel disciplinare e nel capitolato, con le formule operative che consentono di valutare e verificare.

Costruire la griglia premiante sul decreto. I criteri di valutazione dell’offerta tecnica devono essere riconducibili a quelli del d.m. applicabile (nel caso, ciclo di vita, Ecolabel UE, profili sociali e organizzativi).

Bonificare il capitolato. Prima della pubblicazione, un confronto riga per riga tra prescrizioni prestazionali e CAM, per eliminare ciò che li contraddice: è il rischio più serio, perché non si sana con clausole di salvaguardia.

Non contare sull’eterointegrazione. Né sulla tardività del ricorso: l’impugnazione dell’aggiudicazione resta aperta anche a concorrenti lontani dal primo posto.

DECALOGO DI CONTROLLO e Slide -> Architettura_dell_Impugnazione_nei_Contratti_Pubblici

Breve check list per verificare conformità ai sensi dell’art. 57 del D.Lgs. 36/2023 e del D.M. n. 51/2021

📋 SEZIONE I: CHECKLIST AUDIT PER IL RUP (Stazione Appaltante)

🛡️ SEZIONE II: CHECKLIST AUDIT PER L’OPERATORE ECONOMICO (OE)

di Stefano Oricchio – Responsabile Unico di Progetto presso l’Istituto Italiano di Tecnologia – co-autore con Alessandro Boso, Elena Serra e Marta Fiorese del commentario al Codice edito da Albonet – Codice dei Contratti 2026 – abilitato alla professione forense presso il Foro di Salerno.

IL RINVIO AI CAM NON BASTA (di Stefano Oricchio) © 2026 by Stefano Oricchio is licensed under CC BY-NC-ND 4.0