Il caso affrontato dal Consiglio di Stato, sezione III, nella sentenza 5302/26 presenta molteplici punti di interesse.
Il fatto
La Croce rossa italiana non è una Pubblica amministrazione né una società ma ha la forma giuridica dell’associazione. Tuttavia si tratta di un’organizzazione complessa che necessita di professionalità varie; tra le tante ha bisogno anche di un Direttore dell’Avvocatura per assumere il quale procede con un avviso per manifestazione di interesse.
Un avvocato si candida ma non viene contattato, né ha notizia dell’esito della procedura. A questo punto formula un’istanza di accesso civico per averne gli atti. La CRI però nega l’accesso, fondamentalmente ritenendo, nella sua qualità di Ente privato, di non essere soggetta alla normativa in materia di accesso civico.
L’Avvocato non ci sta e ricorre dinnanzi al Tar Lazio. In primo grado il ricorso è accolto ma la CRI appella. Il Consiglio di Stato rigetta l’appello con una serie di considerazioni che mi sono parse di notevole interesse.
La CRI è una PA?
Il problema principale è se l’accesso sia consentito nei confronti di un Ente come la CRI che espleti un’attività, almeno in parte, di rilevanza pubblica.
Sia il Tar sia il Consiglio di Stato ritengono che la CRI espleti un’attività di pubblico interesse: “E’ ius receptum che, ai sensi dell’art. 22, comma 1, L. n. 241/1990, la nozione di “pubblica amministrazione” è estesa a “tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse”. Sul punto la sentenza richiama l’autorevole precedente dell’Adunanza Plenaria 5/99 resa in una fattispecie riguardante l’accesso agli atti di una procedura selettiva interna svolta da Ferrovie dello Stato S.p.a., nella quale era stato parimenti “affermato che il diritto di accesso si applica anche ad atti disciplinati dal diritto privato, purché espressivi di attività di cura concreta di interessi della collettività”, pertanto intrinsecamente connotate da rilevanza pubblicistica.
Peraltro “il principio è stato ribadito dall’Adunanza Plenaria nella pronuncia n. 13 del 2016 relativa all’accesso agli atti di una procedura selettiva interna indetta da Poste Italiane S.p.a.”.
Gli atti riguardanti il rapporto di lavoro sono ostensibili?
Vi è un’indubbia attenzione legislativa al tema della privacy, e il rapporto di lavoro ha sicuramente aspetti di delicatezza in questo senso; è chiaro – e ce lo dice la giurisprudenza di merito da anni – che i documenti riguardanti il rapporto di lavoro contengono spesso informazioni di carattere personale tali da giustificare il rigetto dell’accesso. Non a caso la giurisprudenza dice da tempo che i dati riguardanti il rapporto di lavoro sono ostensibili solo in forma aggregata.
Secondo il Consiglio di Stato se è vero che non tutta l’area del rapporto di lavoro è ostensibile, tuttavia, le prove selettive per l’accesso all’impiego non sono atti di gestione quotidiana del rapporto di lavoro e hanno una “autonoma rilevanza pubblicistica”. Il Consiglio ricorda che “Il medesimo orientamento è stato ulteriormente sviluppato dalla Settima Sezione del Consiglio di Stato con la pronuncia n. 860 del 2023 nonché dalla Sesta Sezione con la pronuncia n. 3576 del 2025, relative rispettivamente a richieste di accesso agli atti di procedure di reclutamento del personale di Italia Trasporto Aereo S.p.a.”.
Lo stesso ragionamento, peraltro, secondo il Consiglio di Stato va applicato anche alle progressioni interne, come era avvenuto nel caso deciso dall’AP 5/99, e anche ai provvedimenti attinenti l’auto-organizzazione degli uffici.
Ma tutte le procedure di selezione di personale hanno interesse pubblicistico?
La CRI resta però un’Associazione che fa attività certo di interesse pubblico ma spesso di tipo ordinariamente non amministrativo, si potrebbe dire manuale o operativo. In tal senso ha personale operaio, autisti, infermieri … Uno potrebbe porsi in effetti la domanda se non sia eccessivo consentire l’accesso civico automaticamente a tutte le procedure assuntive, tenuto conto che molti rapporti lavorativi non riguardano attività di pubblico interesse.
Nel caso specifico però neppure il Consiglio di Stato, come già il Tar in primo grado, ha alcun dubbio: “quanto alla procedura di selezione del Direttore della Direzione Avvocatura, essa incide su una posizione apicale, direttamente coinvolta nel presidio della legalità dell’azione dell’ente e nella gestione di una molteplicità di affari a rilevanza legale: l’individuazione di tale figura professionale è, quindi, strategicamente e funzionalmente connessa alla qualità e all’efficienza della complessiva attività svolta dall’ente”.
Chissà quali valutazioni si potrebbero invece fare per altri profili … La casistica potrebbe essere molto varia.
Un’altra sentenza del Consiglio di Stato sulla stessa linea
Per chiudere e per mera completezza segnalo che lo stesso principio è stato applicato dal Consiglio di Stato in un’altra sentenza (la 4800/26, sezione V) che, paradossalmente, riguardava una fattispecie per certi versi contraria a quella sopra descritta. In quel caso infatti alcuni dipendenti di ATAC, la Società in house che a Roma gestisce il trasporto pubblico, avevano impugnato il silenzio diniego formatosi sulla loro istanza di accesso diretta ad ottenere l’ostensione dei cedolini relativi al loro rapporto di lavoro. Il loro fine era quello di effettuare alcune verifiche per potere agire in giudizio per la tutela dei loro diritti al pagamento di differenze retributive.
Il TAR Lazio aveva ritenuto che i cedolini sicuramente riguardassero gli interessati e che avessero la natura di documenti amministrativi, sulla base alla natura pubblicistica di ATAC; pertanto ne aveva ordinato l’ostensione. Per rafforzare la motivazione il TAR Lazio aveva richiamato una propria precedente sentenza, la n. 9513 del 2025, che aveva consentito anche in quel caso l’accesso documentale.
Sollecitato in appello, il Consiglio di Stato accoglie invece il ricorso di ATAC proprio richiamando la stessa sentenza richiamata dal TAR. La casistica precedentemente affrontata dal TAR Lazio infatti riguardava un accesso relativo alla selezione del personale e non documenti riguardanti la mera gestione del rapporto di lavoro. Non era stata la mera la natura di Ente pubblico a legittimare l’accesso in quel caso, ma il tipo di documento richiesto.
Su questa scia, pertanto, i documenti richiesti dal personale ATAC non sono stati considerati dal Consiglio di Stato come documenti amministrativi perché afferivano non alla procedura assuntiva, ma “all’attività di gestione del rapporto di lavoro dei dipendenti: attività, questa, tout court privatistica, all’evidenza avulsa dai profili di pubblico interesse che attrarrebbero l’atto nella sfera pubblicistica ed autoritativa protetta dal diritto di accesso”.
Insomma, si è arrivati alla fin fine alla medesima considerazione che abbiamo visto poco prima commentando la sentenza del Consiglio di Stato 5302/26. Sotto questo profilo possiamo parlare senza dubbio d’una giurisprudenza ormai consolidata.
