TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. 19 agosto 2026, n. 4140.
di Carmine Robert La Mura Segretario Comunale | Dottore Commercialista e Revisore di Enti Locali
Massima
Nel giudizio avverso il silenzio-inadempimento, l’adozione, nelle more del processo, di un provvedimento espresso dell’amministrazione, anche se di contenuto negativo, fa venir meno l’inerzia procedimentale e determina l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse ex art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.; non ricorre invece la cessazione della materia del contendere, la quale presuppone l’integrale soddisfazione della pretesa sostanziale del ricorrente.
Commento
La vicenda origina da un’istanza rivolta al Comune di Milano per il rilascio dell’attestazione prevista dall’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001, in relazione a domande di permesso di costruire convenzionato. A fronte della mancata risposta dell’ente, la società interessata proponeva azione avverso il silenzio, chiedendo l’accertamento dell’inadempimento e l’ordine di provvedere, anche mediante eventuale nomina di commissario ad acta
Nelle more del giudizio, tuttavia, il Comune non si limitava a rendere un riscontro formale: dapprima comunicava i motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 e, poi, adottava un provvedimento definitivo di diniego. Il diniego era fondato sul contrasto delle istanze con il cronoprogramma della convenzione urbanistica, che subordinava l’intervento sul Lotto 2 al completamento del Lotto 1, comprensivo di edilizia residenziale sociale e opere di urbanizzazione primaria
Il TAR dichiara pertanto il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. La soluzione è coerente con la struttura dell’azione contro il silenzio: il suo oggetto immediato è l’eliminazione della situazione di inerzia e l’ottenimento di una determinazione espressa, non il conseguimento diretto del bene della vita richiesto dal privato.
Il principio processuale
Il passaggio più rilevante è questo: una volta intervenuto un atto espresso, il silenzio non esiste più; conseguentemente viene meno l’utilità concreta della pronuncia che accerti l’obbligo di provvedere.
Ciò vale anche se il provvedimento tardivo:
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è negativo;
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non soddisfa il privato;
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è potenzialmente illegittimo;
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è adottato soltanto dopo l’introduzione del giudizio.
Il privato non resta privo di tutela. Semplicemente, deve mutare lo strumento processuale: non più azione contro il silenzio, ma impugnazione del diniego, con eventuali censure sulla violazione della disciplina urbanistica, della convenzione, dell’istruttoria, della motivazione o delle garanzie partecipative.
Improcedibilità e cessazione
La sentenza sottolinea correttamente la differenza tra improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse e cessazione della materia del contendere.
L’improcedibilità ricorre quando sopravviene un fatto che rende inutile decidere la controversia così come proposta, ma non realizza integralmente l’interesse sostanziale del ricorrente. È esattamente il caso del diniego tardivo: l’amministrazione ha provveduto, ma ha respinto la pretesa.
La cessazione della materia del contendere, invece, presuppone una piena soddisfazione della pretesa azionata. Ad esempio, se il Comune, durante il giudizio, avesse rilasciato l’attestazione richiesta o avesse accolto integralmente l’istanza edilizia, la vicenda avrebbe potuto chiudersi ai sensi dell’art. 34, comma 5, c.p.a.
La distinzione non è solo terminologica. Essa incide sul significato della pronuncia e, potenzialmente, sulla disciplina delle spese, oltre a preservare l’autonomia dell’eventuale successiva impugnazione dell’atto sfavorevole.
Spunti per gli enti locali
Per il Comune, la sentenza contiene un’indicazione pratica chiara: adottare un provvedimento espresso, ancorché tardivo, interrompe l’inerzia e sottrae l’amministrazione al rischio di un ordine giudiziale di provvedere o della nomina di un commissario ad acta. Ma non elimina le conseguenze sostanziali dell’eventuale ritardo né, soprattutto, sterilizza il possibile contenzioso sul merito del provvedimento.
Nel caso dei titoli edilizi convenzionati, l’istruttoria deve verificare puntualmente:
il contenuto obbligatorio della convenzione urbanistica;
la natura vincolante di cronoprogrammi e condizioni di attuazione;
l’eventuale sequenza imposta tra lotti funzionali;
la realizzazione o meno delle opere di urbanizzazione;
il rapporto tra interesse edificatorio privato e obblighi convenzionali assunti dal soggetto attuatore.
In definitiva, il provvedimento tardivo chiude il giudizio sul silenzio, ma può aprire — se non adeguatamente motivato e istruito — un distinto giudizio di legittimità sul diniego.
