(Giuseppe Taibi) Il Giudice non può sindacare nel merito l’esercizio del potere disciplinare. Il pregiudizio arrecato in concreto non rileva, è sufficiente il conflitto potenziale
Caso curioso quello analizzato dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 3289/2026 del 27 Aprile 2026, che consente di fare il punto su alcuni principi cardine in materia di esercizio del potere disciplinare nel pubblico impiego. L’esito della vicenda appare in parte sorprendente.
Quello che desta stupore è il particolare rigore con cui i Giudici di Palazzo Spada hanno trattato il caso, non considerando che non sia rinvenibile nell’ordinamento una specifica disposizione sull’obbligo di comunicare la specifica funzione formale rivestita in un’Associazione. A tal proposito si rammenta che il DPR 62/2013 impone solo l’obbligo di comunicare “la propria adesione o appartenenza” ad un’associazione, non di specificare quale sia la funzione rivestita.
L’applicazione del principio, ormai caposaldo per il Consiglio di Stato, secondo cui le regole in materia di prevenzione del conflitto di interessi mirano a salvaguardare l’immagine della pubblica amministrazione, anche a prescindere dall’attitudine della violazione a mettere in pericolo il bene giuridico protetto, non convince del tutto. Il principio del conflitto potenziale, l’esempio della “moglie di Cesare”, parafrasando il famoso parere del Consiglio di Stato del 2019 reso in materia di Linee guida sui conflitti di interesse nei contratti pubblici, sembra piegarsi fino ad arrivare a confliggere radicalmente con il principio di tassatività, seppure solo tendenziale, degli illeciti disciplinari. Il Consiglio di Stato arriva a questa conclusione con un percorso, ad avviso dello scrivente, non del tutto lineare.
La questione sottoposta all’attenzione del Giudice di Seconde Cure riguarda l’adempimento degli obblighi di comunicazione del dipendente al datore di lavoro, oggetto di ampia trattazione anche nel Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici e che trova sovente declinazione anche nei codici di comportamento adottati dalle singole amministrazioni.
Nel merito, i principi espressi dal Consiglio di Stato che consentono di arrivare ad un giudizio di riconoscimento di piena legittimità dell’operato dell’Amministrazione mostrano quanto possa essere arduo per il singolo dipendente pubblico contestare l’esercizio dell’azione disciplinare, sempre che vengano rispettate le regole di carattere procedimentale.
Invero, nel caso di specie, il comportamento del dipendente non appare improntato alla volontà di nascondere fatti rilevanti, ma tutt’al più connotato da una lieve sottovalutazione o leggerezza nel modo di compilare la comunicazione. Alla fine, nella valutazione del contegno del dipendente, sembra decisivo non tanto il particolare profilo rivestito dal dipendente, ma il fatto che la vicenda originava da una serie di accuse gravi, relative a comportamento assai disdicevoli legati all’appartenenza all’associazione, poi archiviate, ma che evidentemente lasciano strascichi nel rapporto di fiducia che intercorre con i superiori gerarchici. Altra cosa degna di nota è la circostanza che gli obblighi del lavoratore in ordine alle comunicazioni da rendere sono circostanziati e resi noti attraverso documenti che dettagliano, con un approccio molto pragmatico ed esemplificativo, le fattispecie ricorrenti.
Riportiamo qui di seguito i 3 passaggi essenziali della motivazione:
1) Nessuna attività può essere autorizzata in astratto, senza una previa verifica dell’impatto sulla vita organizzativa dell’ente e della quantità e qualità di energie sottratte all’impiego del datore di lavoro
Il principio è un corollario dell’obbligo di fedeltà del lavoratore dipendente dal proprio datore di lavoro e più in particolare del principio che il rapporto di lavoro alle dipendenze di pubbliche amministrazioni sia caratterizzato dall’obbligo di esclusività sancito dall’art. 98 della Costituzione nei confronti di tutti i pubblici impiegati.
Dunque il Consiglio di Stato ne deduce che: “Lo scopo dell’autorizzazione è di verificare /ex ante /la mancanza di situazioni anche potenziali di conflitto di interessi, la situazione di incompatibilità deve essere valutata in astratto, sul presupposto che la norma mira a salvaguardare le energie lavorative del dipendente al fine del miglior rendimento, indipendentemente anche dalla circostanza che questi abbia sempre regolarmente svolto la propria attività impiegatizia (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 2169 del 2026, n. 3521 del 2021; C.g.a., n. 794 del 2019).”
Invero l’affermazione è preceduta da una lunga dissertazione sul regime delle attività incompatibili con l’esercizio della funzione, che appare non del tutto conferente, atteso che il profilo di contestazione non riguarda la mancanza di autorizzazione all’esercizio di un’attività, bensì la mancata comunicazione di un’attività di per sé consentita.
2) Obbligo di dichiarare non solo l’appartenenza all’Associazione ma anche la carica formale rivestita e principio di tassatività
Non è sufficiente, per il Consiglio di Stato, comunicare di far parte di un’associazione se si rivestono cariche che comportano esercizio di responsabilità.
Qui il percorso della motivazione si fa più tortuoso, perché invero la regolamentazione del Corpo di appartenenza, qualcosa di simile al Codice di comportamento, non specifica mai in maniera tassativa l’obbligo di comunicare la carica di appartenenza, ma tutt’al più di comunicare quale sia l’effettiva “attività” esercitata.
Si rammenta sul punto che la Corte di Cassazione (163481/2014), seppure distinguendo tra “tra i comportamenti che rappresentano una violazione di prescrizioni strettamente attinenti all’organizzazione aziendale e comportamenti palesemente contrari agli interessi dell’impresa o dei lavoratori”, ha stabilito soprattutto per i primi la tendenziale applicazione del principio di tassatività.
Ed invero, la contestazione del dipendente muoveva proprio dalla considerazione che l’incarico di Vice-Presidente non ha mai comportato lo svolgimento di un ruolo operativo, ruolo pienamente assolto dal Presidente che non si è mai assentato.
Il Consiglio di Stato, qui, per superare l’obiezione, fa un volo pindarico e afferma che “la carica di vicepresidente dell’associazione in parola prevede, in ragione dello statuto, la sostituzione del presidente in ogni sua attribuzione, quale la rappresentanza legale, ogniqualvolta questi sia impossibilitato nell’esercizio delle sue funzioni, ciò avrebbe potuto comportare potenziali conflitti d’interesse con i peculiari compiti istituzionali.”
Dunque, secondo il CDS la carica di vicePresidente confliggerebbe con il ruolo rivestito dal dipendente in quanto appartenente ad un Corpo Ispettivo, il cui raggio di azione è esteso sostanzialmente alla generalità dei cittadini e delle imprese. Affermazione che, ci sia consentito di dire, prova troppo, perché sostanzialmente sarebbe applicabile ad ogni ambito della pubblica amministrazione. E dunque, ad essere punita non dovrebbe essere l’omessa comunicazione del ruolo, ma lo svolgimento di attività non consentita, infrazione che, di per sé, sarebbe molto più grave e comunque non sarebbe quella contestata.
3) La decisione del titolare del potere disciplinare è insindacabile sul piano del merito
Afferma da ultimo il Consiglio di Stato che “Il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, e il suo corollario in campo disciplinare rappresentato dal c.d. gradualismo sanzionatorio, vieta al giudice amministrativo di sostituirsi alle valutazioni discrezionali compiute dall’autorità disciplinare, soggette solo a sindacato /ab externo/, qualora trasmodino nell’abnormità ovvero in evidenti profili di manifesto travisamento o manifesta illogicità e irragionevolezza, che palesino con immediatezza una chiara carenza di proporzionalità tra l’infrazione e il fatto “.
In questa parte, la sentenza è assolutamente ineccepibile nella misura in cui afferma che il sindacato del giudice non può implicare il potere di ingerirsi in un ambito che attiene al merito della decisione del datore di lavoro e che può essere censurata solo se il potere è esercitato in maniera esorbitante, vizio che per esempio ricorre tipicamente quando l’esercizio del potere ha carattere discriminatorio, circostanza che si verifica ove ricorrono palesi disparità di trattamento tra i dipendenti. Giustamente conclude il Consiglio di Stato, che elemento sintomatico del ricorrere di detta disparità di trattamento è che siano trattati allo stesso modo fatti del tutto sovrapponibili.
Conclusioni
In conclusione, la sentenza in commento conferma un orientamento particolarmente rigoroso in materia di obblighi dichiarativi e prevenzione dei conflitti di interesse nel pubblico impiego. Il Consiglio di Stato valorizza ancora una volta la dimensione preventiva e reputazionale dell’azione amministrativa, ritenendo sufficiente anche il solo conflitto potenziale e riconoscendo all’Amministrazione un ampio margine di apprezzamento nell’esercizio del potere disciplinare.
Resta, tuttavia, una zona d’ombra non trascurabile. L’estensione dell’obbligo di comunicazione sino a ricomprendere non soltanto l’appartenenza ad un’associazione, ma anche la specifica carica formalmente rivestita, pur in assenza di una previsione espressa e tassativa, rischia di ampliare in via interpretativa l’area della responsabilità disciplinare. Il fine di tutela dell’immagine e dell’imparzialità dell’Amministrazione è certamente meritevole, ma non dovrebbe spingersi sino al punto di rendere incerti, per il dipendente, i confini dell’obbligo imposto.
La decisione, dunque, rappresenta un utile monito per le amministrazioni e per i dipendenti pubblici: le prime sono chiamate a formulare obblighi dichiarativi chiari, specifici e facilmente conoscibili; i secondi devono adottare un criterio di massima prudenza nella rappresentazione delle proprie appartenenze associative e dei ruoli ricoperti. Rimane però l’esigenza, non secondaria, che la prevenzione del conflitto di interessi non si traduca in una compressione eccessiva del principio di tassatività e prevedibilità dell’illecito disciplinare.
Giuseppe Taibi, Segretario Generale dei Comuni di Tombolo e Tezze sul Brenta