Dal capitolato al laboratorio: il nuovo diritto europeo degli appalti incontra la ricerca

Il nuovo orizzonte europeo

Nei laboratori il tempo non segue sempre il calendario amministrativo.

Un campione biologico può degradarsi. Un componente può diventare irreperibile. Una tecnologia può essere superata mentre il capitolato è ancora in preparazione. A volte il ricercatore conosce con precisione il problema, ma non può descrivere la soluzione: perché quella soluzione non esiste ancora, oppure esiste soltanto come prototipo.

Il diritto degli appalti parte tradizionalmente da un presupposto diverso. L’amministrazione individua ciò che le serve, lo traduce in requisiti tecnici, confronta le offerte e sceglie il contraente.

La bozza del nuovo regolamento europeo sugli appalti pubblici e sulle concessioni prova ad avvicinare questi due mondi. Non propone l’assenza di regole. Cerca, piuttosto, di costruire regole più adatte agli acquisti complessi, all’innovazione e alla ricerca scientifica.

Il progetto riunisce in un unico regolamento le discipline oggi contenute nelle direttive 2014/23/UE sulle concessioni, 2014/24/UE sugli appalti ordinari e 2014/25/UE sui settori speciali. La scelta di un atto direttamente applicabile dovrebbe ridurre le differenze prodotte dai recepimenti nazionali e offrire a stazioni appaltanti e imprese un quadro più uniforme.

La proposta introduce inoltre una procedura aperta con negoziazione, una procedura dinamica semplificata e una procedura specifica per le sfide di innovazione. Programmazione, consultazione del mercato e valutazione della qualità diventano parti di un unico percorso, anziché adempimenti separati.

La semplificazione non consiste nel ridurre le garanzie, ma nel rendere le procedure più coerenti con la natura dell’acquisto.

Dalla gara come adempimento all’appalto come scelta strategica

Il regolamento nasce da una valutazione severa del sistema europeo. La concorrenza si è ridotta, la partecipazione delle piccole e medie imprese è rimasta limitata e le procedure concluse con una sola offerta sono diventate più frequenti. A fronte di questi risultati, gli appalti pubblici continuano a rappresentare circa il 15 per cento del prodotto interno lordo dell’Unione.

La riforma parte dunque da un cambio di prospettiva: l’appalto pubblico non è considerato soltanto un procedimento amministrativo per acquistare beni, servizi e lavori. È anche uno strumento di politica economica, industriale e tecnologica.

In questa impostazione è riconoscibile il contributo dei rapporti elaborati da Enrico Letta e Mario Draghi. Il rapporto di Letta sul futuro del mercato unico ha richiamato la necessità di una maggiore integrazione della domanda pubblica europea. Gli appalti possono contribuire alla crescita delle imprese innovative, delle start-up e delle piccole e medie imprese, soprattutto nei settori digitali e ambientali.

Il rapporto di Draghi sulla competitività europea ha posto l’accento sulla capacità della spesa pubblica di sostenere l’innovazione, rafforzare la base industriale dell’Unione e ridurre le dipendenze tecnologiche e produttive.

Draghi e Letta non risultano coinvolti nella redazione tecnica delle singole disposizioni. I loro rapporti hanno però contribuito a definire il quadro politico nel quale la proposta è maturata. La stessa relazione illustrativa della bozza richiama espressamente entrambi i documenti per descrivere gli appalti come leva di investimento strategico, innovazione, transizione verde e digitale e sicurezza economica.

Accanto a questo contributo di indirizzo, il dibattito europeo è stato alimentato da istituzioni nazionali, amministrazioni aggiudicatrici, associazioni di stakeholder, università, imprese e organizzazioni attive nel settore del procurement.

Anche il sistema italiano ha partecipato al confronto, portando l’esperienza maturata nella digitalizzazione delle procedure, nella professionalizzazione dei responsabili di progetto e nella gestione degli acquisti complessi.

Un ruolo particolare è svolto dalle fondazioni e dagli enti di ricerca che applicano quotidianamente il Codice dei contratti pubblici ad apparecchiature scientifiche, servizi tecnologici, prototipi e attività sperimentali. Realtà come l’Istituto Italiano di Tecnologia si trovano in prima linea: devono conciliare legalità, concorrenza e trasparenza con esigenze scientifiche che cambiano rapidamente e che non sempre possono essere tradotte in specifiche tecniche predeterminate.

Non è possibile attribuire una singola disposizione della bozza a un soggetto italiano determinato. È però ragionevole riconoscere che l’esperienza delle istituzioni, delle associazioni professionali e delle fondazioni scientifiche abbia contribuito al contesto tecnico e culturale nel quale la riforma è stata elaborata.

Programmare, sapendo che la ricerca può cambiare direzione

L’articolo 31 della bozza introduce il Piano dei fabbisogni. All’inizio di ciascun periodo di bilancio, il committente dovrebbe rendere pubbliche informazioni indicative sugli acquisti programmati. Il piano potrebbe essere aggiornato quando cambiano le esigenze e non costituirebbe un obbligo ad acquistare tutto ciò che è stato annunciato.

Il Codice italiano disciplina la programmazione all’articolo 37 e nell’allegato I.5, attraverso il programma triennale dei lavori pubblici e il programma triennale degli acquisti di beni e servizi.

La differenza riguarda soprattutto la funzione dello strumento. Nel sistema italiano la programmazione risponde prevalentemente a esigenze amministrative, organizzative e finanziarie. Nella bozza europea essa diventa anche una forma di comunicazione verso il mercato: permette agli operatori di conoscere in anticipo la domanda pubblica e di preparare investimenti, aggregazioni e nuove soluzioni.

Per un ente di ricerca, tuttavia, programmare non può significare immobilizzare. L’esito di un esperimento, l’assegnazione di un finanziamento, l’apertura di una nuova linea di ricerca o la comparsa di una tecnologia possono modificare rapidamente le priorità.

La programmazione deve essere una bussola, non una gabbia.

Parlare con il mercato prima di scrivere il capitolato

L’articolo 32 disciplina le consultazioni di mercato. L’amministrazione può acquisire informazioni sulle tecnologie disponibili e sulla possibilità di svilupparne di nuove. Il confronto può svolgersi attraverso documenti, incontri, dimostrazioni dal vivo e presentazioni di prototipi.

L’operatore che partecipa alla consultazione non viene automaticamente escluso dalla procedura successiva, purché siano tutelate la parità di trattamento, la trasparenza e la concorrenza.

Gli articoli 77 e 78 del D.Lgs. 36/2023 già consentono le consultazioni preliminari e regolano la partecipazione degli operatori alla preparazione della gara. La bozza europea, tuttavia, descrive in modo più concreto il confronto con il mercato e lo collega espressamente alla possibilità di individuare o sviluppare soluzioni innovative.

È un passaggio particolarmente utile negli acquisti scientifici. Un laboratorio che debba acquisire un sistema avanzato di microscopia può avere bisogno di verificare quali risoluzioni siano realisticamente raggiungibili, quali software possano dialogare con le infrastrutture esistenti, quali consumabili siano necessari e quali aggiornamenti possano essere garantiti negli anni successivi.

La consultazione non serve a scegliere anticipatamente il fornitore. Serve a formulare correttamente la domanda. Una buona istruttoria preliminare può ridurre procedure deserte, richieste di chiarimento, varianti, proroghe e acquisti già obsoleti al momento della consegna.

La negoziazione entra nella procedura ordinaria

L’articolo 33 della bozza consente al committente di utilizzare ordinariamente la procedura aperta con negoziazione o la procedura dinamica semplificata. Quando sul mercato non è disponibile una soluzione adeguata, può essere avviata la procedura per le sfide di innovazione.

Nel Codice italiano le procedure rimangono distinte:

• l’articolo 71 disciplina la procedura aperta;
• l’articolo 73 la procedura competitiva con negoziazione;
• l’articolo 74 il dialogo competitivo;
• l’articolo 75 il partenariato per l’innovazione;
• l’articolo 76 la procedura negoziata senza pubblicazione di un bando.

La bozza europea cambia prospettiva. La negoziazione non è considerata soltanto una risposta a circostanze particolari, ma una facoltà ordinaria all’interno di una procedura aperta al mercato.

Per un acquisto scientifico complesso, questa impostazione è più vicina alla realtà. Un’apparecchiatura può comprendere installazione, software, formazione, calibrazione, manutenzione, aggiornamenti e integrazione con altre infrastrutture. L’offerta iniziale può quindi rappresentare soltanto il punto di partenza.

Non si tratta, però, di una trattativa libera. La procedura richiede regole preventive, verbalizzazione, parità informativa e tutela delle informazioni riservate. La maggiore flessibilità non riduce il bisogno di trasparenza. Lo rende più esigente.

Una corsia più semplice per gli acquisti ricorrenti

Gli articoli da 39 a 43 introducono la procedura dinamica semplificata. Lo strumento è destinato all’acquisto di beni, servizi e lavori standardizzati, già disponibili sul mercato e necessari per esigenze ricorrenti. Le informazioni già acquisite possono essere riutilizzate per più procedure, evitando che amministrazioni e imprese ripetano ogni volta gli stessi adempimenti.

Il Codice italiano dispone già del sistema dinamico di acquisizione, disciplinato dall’articolo 32, e degli accordi quadro previsti dall’articolo 59. La bozza europea cerca tuttavia di collegare questi strumenti a un sistema più ampio di interoperabilità e verifica digitale dei requisiti.

Per un ente scientifico, la procedura dinamica potrebbe essere utilizzata per:

• reagenti e materiali di consumo;
• dispositivi di protezione;
• componenti elettronici;
• licenze software;
• manutenzioni standard;
• piccoli strumenti disponibili a catalogo.

Il vantaggio non consiste nell’acquistare senza confronto competitivo. Consiste nel non ricostruire ogni volta l’intera procedura per esigenze simili e ripetitive. Il tempo amministrativo risparmiato può essere destinato agli acquisti che richiedono invece analisi tecnica, negoziazione e valutazione scientifica.

Quando l’amministrazione conosce il problema, ma non la soluzione

La novità più interessante per la ricerca è contenuta negli articoli da 44 a 48: la procedura per le sfide di innovazione.

Il percorso è articolato in cinque momenti:

1. consultazione del mercato;
2. selezione delle proposte;
3. sperimentazione e validazione;
4. valutazione;
5. acquisto commerciale della soluzione.

Il punto di partenza non è una specifica tecnica chiusa, ma una sfida. L’amministrazione descrive il problema che vuole risolvere e i risultati attesi, senza imporre in anticipo la tecnologia. Gli operatori propongono approcci differenti. Le soluzioni più promettenti vengono sperimentate, corrette e validate. Quelle che raggiungono gli obiettivi possono essere successivamente acquistate.

Il Codice italiano dispone già del partenariato per l’innovazione previsto dall’articolo 75. Anche questo strumento collega ricerca, sviluppo e successivo acquisto. La bozza europea accentua però la dimensione della sfida, della sperimentazione e della valutazione dell’impatto.

La procedura può trovare applicazione nella robotica, nella diagnostica, nei materiali avanzati, nell’intelligenza artificiale, nella sensoristica, nelle tecnologie ambientali e nella gestione delle infrastrutture di ricerca.

Ricerca e sviluppo: l’esclusione che può cambiare gli acquisti scientifici

L’articolo 80 della bozza riguarda i contratti di ricerca e sviluppo. Sono esclusi dall’applicazione del regolamento i servizi aventi a oggetto ricerca di base, ricerca applicata, sviluppo sperimentale, progettazione ed esecuzione di attività di ricerca e sviluppo, studi di prefattibilità, dimostrazioni tecnologiche, collaudi e valutazioni, purché ricadano nei codici CPV indicati dalla disposizione.

L’esclusione riguarda anche gli appalti precommerciali e l’acquisizione di prototipi o dei primi beni e servizi sviluppati nell’ambito di uno specifico progetto. È ammessa una produzione limitata necessaria a incorporare i risultati delle prove sul campo, ma non una produzione quantitativa destinata alla redditività commerciale.

Il confronto con l’articolo 56, comma 1, lettera n), del D.Lgs. 36/2023 è rilevante. Il Codice vigente esclude determinati servizi di ricerca e sviluppo, salvo che ricorrano contemporaneamente due condizioni:

• i risultati appartengano esclusivamente alla stazione appaltante;
• il servizio sia interamente remunerato dalla stessa stazione appaltante.

La bozza europea sembra delineare un’esclusione più ampia, collegata principalmente alla natura dell’attività scientifica e ai codici CPV. A questa si aggiunge una disciplina espressa degli appalti precommerciali.

Non basta che il contratto sia stipulato da un’università, da un ente o da una fondazione scientifica. Comprare uno spettrometro già disponibile sul mercato è una fornitura. Chiedere a un operatore di progettare e sperimentare un nuovo sistema di misura può costituire attività di ricerca e sviluppo.

La differenza si trova nell’incertezza del percorso, non nel luogo in cui il contratto viene eseguito.

Una procedura più semplice richiede una motivazione più sostanziale, non una motivazione più debole.

La proprietà intellettuale non può essere decisa alla fine

L’articolo 63 della bozza disciplina la proprietà intellettuale. La documentazione di gara deve distinguere i diritti già esistenti da quelli che nasceranno durante l’esecuzione. Software, metodi, modelli e piattaforme appartenenti in precedenza all’operatore restano di sua proprietà. Il committente acquisisce i diritti necessari per utilizzare, gestire e mantenere la soluzione.

Nelle sfide di innovazione, la proprietà dei risultati sviluppati rimane, in linea generale, al fornitore. Il committente può prevedere una diversa ripartizione quando lo richiedano interessi pubblici rilevanti, come la sicurezza, la continuità di un servizio o la necessità di evitare una dipendenza tecnologica.

Nel D.Lgs. 36/2023 il tema è affidato in larga misura ai documenti di gara e al contratto, anche nell’ambito del partenariato per l’innovazione. La bozza europea obbliga invece le amministrazioni ad affrontare il problema prima dell’avvio della procedura.

Per gli enti di ricerca ciò significa distinguere con chiarezza:

• le conoscenze pregresse;
• i risultati del progetto;
• il diritto di pubblicazione scientifica;
• l’accesso ai dati;
• le licenze per finalità istituzionali;
• lo sfruttamento commerciale;
• la tutela del know-how;
• i diritti di modifica del software.

Chiedere sempre la piena proprietà di ogni risultato può scoraggiare start-up e spin-off. Lasciare tutto al fornitore, però, può rendere l’amministrazione dipendente da un unico soggetto. Il contratto deve trovare il punto di equilibrio.

La qualità non può essere una nota a margine

L’articolo 93 della bozza assume come regola il miglior rapporto qualità-prezzo e prevede, in via ordinaria, un peso minimo della qualità pari al 30 per cento. Per gli appalti ad alta intensità di lavoro, la percentuale sale al 50 per cento.

Il D.Lgs. 36/2023 disciplina i criteri di aggiudicazione all’articolo 108. L’offerta economicamente più vantaggiosa può essere individuata sulla base del miglior rapporto qualità-prezzo oppure dell’elemento prezzo o costo, secondo la natura del contratto.

La bozza europea appare più prescrittiva, perché attribuisce alla qualità una ponderazione minima generalizzata.

Per gli acquisti scientifici si tratta di un passaggio importante. Per scegliere una strumentazione occorre valutare anche:

• accuratezza e ripetibilità;
• interoperabilità;
• disponibilità dei ricambi;
• tempi di assistenza;
• aggiornamenti software;
• consumi energetici;
• costo dei materiali proprietari;
• esportabilità dei dati;
• durata tecnologica della soluzione.

Un’apparecchiatura meno costosa al momento dell’acquisto può diventare molto più onerosa durante l’utilizzo. Il vero prezzo emerge nel tempo.

Aprire le procedure alle imprese che innovano

La proposta limita i requisiti di partecipazione a quanto necessario e proporzionato. Contiene i requisiti di fatturato e riduce la possibilità di richiedere, senza adeguata motivazione, precedenti esperienze nel settore pubblico.

Nel Codice italiano l’articolo 100 consente di richiedere requisiti di idoneità professionale, capacità economico-finanziaria e capacità tecnico-professionale.

Nella pratica, tuttavia, fatturati elevati e richieste di contratti analoghi possono escludere imprese giovani dotate di competenze tecnologiche molto avanzate. Nel settore scientifico, l’operatore più adatto non è sempre quello che ha stipulato più contratti pubblici. Può essere una start-up nata da un progetto universitario, uno spin-off o una piccola impresa composta da specialisti.

Ridurre il peso del fatturato non significa ignorare il rischio. Significa valutarlo attraverso parametri più aderenti all’oggetto: qualità del gruppo di lavoro, solidità del progetto, infrastrutture disponibili, maturità della tecnologia e capacità di gestire le fasi sperimentali.

Il digitale può eliminare documenti, non responsabilità

La bozza prevede un ecosistema europeo interoperabile, spazi nazionali dei dati e un sistema elettronico di verifica dell’idoneità fondato sul principio “una tantum”. Un’impresa non dovrebbe presentare più volte dati che un’amministrazione pubblica possiede già e può verificare digitalmente.

Il D.Lgs. 36/2023 ha già digitalizzato il ciclo di vita dei contratti attraverso gli articoli da 19 a 36, la Banca dati nazionale dei contratti pubblici, il fascicolo virtuale dell’operatore economico e le piattaforme certificate.

L’Italia non parte quindi da zero. L’adeguamento riguarderà soprattutto l’interconnessione con l’ecosistema europeo, gli standard semantici e il riuso transfrontaliero delle informazioni.

Per gli acquisti scientifici, spesso rivolti a fornitori stranieri altamente specializzati, questa interoperabilità può ridurre un ostacolo concreto. La digitalizzazione può eliminare la duplicazione dei documenti. Non può sostituire la qualità delle decisioni.

Il responsabile del progetto non può essere lasciato solo

L’articolo 135 impone agli Stati membri di sostenere la professionalizzazione degli appalti e di designare almeno un centro di competenza. Il centro dovrebbe assistere le amministrazioni nella programmazione, nel confronto con il mercato, nella gestione dei rischi, nella preparazione delle procedure, negli acquisti innovativi e nel monitoraggio dei contratti.

Il Codice italiano ha già rafforzato il ruolo del responsabile unico del progetto attraverso l’articolo 15 e l’allegato I.2. Gli articoli 62 e 63 disciplinano inoltre la qualificazione delle stazioni appaltanti.

La bozza europea compie però un passo ulteriore: riconosce che la competenza non può dipendere soltanto dal singolo funzionario. Un RUP chiamato ad acquistare una piattaforma di sequenziamento, negoziare i diritti su un algoritmo o valutare un prototipo non può possedere, da solo, tutte le competenze giuridiche, economiche, scientifiche e informatiche necessarie.

L’esperienza maturata dalle istituzioni, dalle associazioni di stakeholder e dalle fondazioni scientifiche italiane può offrire un contributo concreto alla costruzione di questi centri. Enti come IIT conoscono direttamente le difficoltà che emergono quando il Codice viene applicato a tecnologie di frontiera, infrastrutture sperimentali e risultati protetti da proprietà intellettuale.

Da questa esperienza può nascere una rete specialistica dedicata agli acquisti scientifici: un luogo nel quale competenze giuridiche, tecniche e scientifiche siano messe a disposizione delle stazioni appaltanti, senza sostituirsi alla loro responsabilità.

Il punto d’incontro tra diritto e ricerca

La bozza europea non sottrae la ricerca alle regole degli appalti. Cerca, piuttosto, di distinguere situazioni diverse.

• Un materiale di consumo standard può essere acquistato con una procedura dinamica.
• Un’apparecchiatura complessa può richiedere una negoziazione.
• Una tecnologia non ancora disponibile può essere sviluppata attraverso una sfida di innovazione.
• Un’autentica attività di ricerca e sviluppo può rientrare nell’esclusione prevista dall’articolo 80.

Il problema non è trovare una procedura più semplice per ogni acquisto. È scegliere la procedura corretta per il bisogno reale.

Questa scelta richiede amministrazioni preparate, uffici acquisti capaci di dialogare con i ricercatori e responsabili di progetto sostenuti da competenze multidisciplinari.

Per troppo tempo il laboratorio e l’ufficio gare si sono incontrati soltanto quando il fabbisogno era già stato definito e il tempo era ormai poco. Il nuovo modello suggerisce un incontro anticipato.

Il ricercatore porta la domanda scientifica. Il buyer conosce il mercato e le procedure. Il giurista tutela la concorrenza e l’interesse pubblico. L’impresa propone ciò che la tecnologia può rendere possibile.

È in questo spazio comune che la semplificazione può diventare qualcosa di più della riduzione di un modulo o di un termine. Può diventare la capacità dell’amministrazione di non arrivare sempre un passo dopo l’innovazione.