Natura dei GAL e regole “pubblicistiche” applicabili

di Enrica Daniela Lo Piccolo

  1. Natura dei Gruppi di Azione Locale.

Il Tar Umbria, sez. I, con la sentenza n. 44 dell’8 febbraio 2021 ha analizzato la natura giuridica dei Gruppi di Azione Locale e quali regole di tipo pubblicistico si applicano alle loro attività.

I giudici amministrativi rilevano anzitutto che i gruppi di azione locale costituiscono i soggetti deputati a svolgere importanti funzioni nel sistema relativo alla gestione dei fondi strutturali e di investimento europei (SIE), spettando ad essi, ai sensi dell’art. 32 del regolamento UE n. 1303/2013 del 17.12.2013, la gestione dello strumento denominato “Sviluppo locale di tipo partecipativo” (SLTP).

Lo stesso art. 32, par. 2, lett. b), del regolamento UE n. 1303/2013 stabilisce che i gruppi di azione locale siano «composti da rappresentanti degli interessi socio-economici locali sia pubblici che privati, nei quali, a livello decisionale, né le autorità pubbliche, quali

definite conformemente alle norme nazionali, né alcun singolo gruppo di interesse rappresentano più del 49% degli aventi diritto al voto».

L’art. 34, par. 2, del regolamento dispone, poi, che «[l]’autorità o le autorità di gestione responsabili provvedono affinché i gruppi di azione locale scelgano al loro interno un partner capofila per le questioni amministrative e finanziarie, oppure si riuniscano in una struttura comune legalmente costituita».

In base a tale quadro di riferimento, la definizione della forma giuridica dei GAL è lasciata alle autorità di gestione responsabili dei programmi che finanziano le strategie locali, pur nel rispetto di alcune indicazioni di fondo rinvenibili nel regolamento europeo.

Il Tar Umburia evidenzia come, in particolare, sia prevista la necessaria rappresentazione organica nel GAL, accanto agli interessi privati, degli interessi pubblici (tramite la partecipazione degli enti locali dell’ambito territoriale, delle camere di commercio, degli enti parco etc.). Il peso della presenza della componente pubblica è però significativamente attenuato dalla disposizione dell’art. 32, par. 2, lett. a), del regolamento UE, che, come si è visto, stabilisce che nell’organo decisionale dei GAL né le autorità pubbliche, né alcun singolo gruppo di interesse rappresentano più del 49% degli aventi diritto al voto: dunque, la componente pubblica nell’organo decisionale sarà sempre minoritaria. Inoltre, l’art. 34, par. 3, lett. b), del regolamento prevede, per la selezione degli interventi che attuano la strategia, che «almeno il 50% dei voti espressi nelle decisioni di selezione provenga da partner che sono autorità non pubbliche».

Dunque, laddove riuniti in una “struttura comune legalmente costituita”, i GAL assumono la configurazione di soggetto collettivo di diritto privato a partecipazione pubblica necessaria e minoritaria.

  1. Le regole pubblicistiche applicabili ai GAL.

I giudici amministrativi chiariscono che per stabilire la disciplina concretamente applicabile all’attività dei GAL ed individuare di conseguenza il plesso giurisdizionale chiamato a conoscere delle relative controversie, è necessario muovere dalla natura degli atti concretamente assunti, secondo la prospettiva della nozione funzionale e dinamica dell’ente pubblico fatta propria anche dalla giurisprudenza amministrativa, che ha osservato che «quando un ente viene dalla legge sottoposto a regole di diritto pubblico, quell’ente, limitatamente allo svolgimento di quell’attività procedimentalizzata, diviene, di regola, “ente pubblico” a prescindere dalla sua veste formale. Deve essere ribadito che lo diviene non in maniera statica ed immutevole, ma dinamica e mutevole, perché dismette quella veste quando svolge altre attività non procedimentalizzate»(Cons. Stato, sez. VI, 11 luglio 2016, n. 3043).

Nei gruppi di azione locale non tutte le manifestazioni della loro attività appaiono essere sottoposte alle regole del diritto pubblico.

I giudici amministrativi chiariscono così che, in via esemplificativa, avendo riguardo alle regole ed ai principi che il GAL si trova, di volta

in volta, a dover applicare:

  1. a) per quanto concerne i procedimenti istruttori finalizzati all’approvazione delle graduatorie per l’erogazione dei finanziamenti sui fondi SIE, la giurisprudenza ha ritenuto la sussistenza della giurisdizione amministrativa, sul presupposto che, in materia, i GAL sono tenuti al rispetto dei principi che riguardano l’attività amministrativa ai sensi dell’art. 1, c. 1-ter, della legge n. 241/1990): infatti, «gli atti con i quali i gruppi di Azione Locale (cosiddetti Gal), incaricati di gestire sovvenzioni pubbliche da concedere ai destinatari finali del finanziamento, procedono, attraverso un procedimento di evidenza pubblica, all’individuazione delle proposte progettuali più vantaggiose, costituiscono esercizio di funzioni oggettivamente pubblicistiche, per cui sono soggetti alla giurisdizione del g.a.» (TAR Sardegna, sez. I, 15 luglio 2016, n. 616);
  2. b) per quello che riguarda l’applicazione delle norme sulle procedure di scelta delle controparti contrattuali ai fini dell’acquisizione di beni e servizi e la conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, devono ritenersi sussistenti i requisiti dell’organismo di diritto pubblico di cui all’art. 3, c. 1, lett. d), del d.lgs. n. 50/2016, trattandosi di enti: 1) istituiti per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale (consistenti nei compiti correlati alla gestione delle strategie di sviluppo locale di tipo partecipativo di cui agli artt. 32 e ss. del regolamento UE n. 1303/2013); 2) dotati di personalità giuridica (laddove organizzati, ai sensi dell’art. 34, par. 2, del regolamento UE, in una “struttura comune legalmente costituita”); 3) finanziati in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico (tramite il sostegno finanziario dei fondi SIE ai sensi dell’art. 35 del regolamento UE n. 1303/2013).
  3. c) ai GAL, se costituiti in forma societaria, è applicabile anche la normativa di cui al d.lgs. n. 175/2016 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica), tanto che lo stesso legislatore si premura di fare «salva la possibilità di costituire società o enti in attuazione dell’articolo 34 del regolamento (CE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 e dell’articolo 61 del regolamento (CE) n. 508 del 2014 del Parlamento europeo e del Consiglio 15 maggio 2014» per escludere gli stessi enti dall’ambito di applicazione del divieto di costituzione di società ovvero di acquisto e mantenimento di partecipazioni, anche di minoranze, in società non strettamente necessarie per il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente costituente o partecipante;
  4. d) l’applicabilità del d.lgs. n. 175/2016 assume rilievo ai fini del reclutamento del personale ai sensi dell’art. 19 del Testo unico;
  5. e) deve poi ritenersi che i GAL, «limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario», sono qualificabili come pubblica amministrazione ai fini dell’applicazione della normativa in materia di accesso di cui agli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990;
  6. f) infine, alle condizioni di cui all’art. 2-bis, c. 3, del d.lgs. n. 33/2013, e limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, ai GAL sarà applicabile la disciplina in materia di accesso civico e di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni di cui al medesimo decreto.

La sentenza del Tar Umbria chiarisce che tenuto conto della nozione “funzionale” dell’ente pubblico non possono invece ritenersi soggetti alla disciplina pubblicistica gli atti nei quali si esplica la “vita interna” dell’organismo collettivo (associativo o societario).

Le procedure di convocazione delle adunanze degli organi collegiali interni dell’ente collettivo e gli aspetti relativi alla valida costituzione degli stessi ed alla valida espressione della loro potestà decisionale, sono atti che, costituendo espressione di attività iure privatorum dell’ente associativo che non coinvolge direttamente attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario, nei termini sopra indicati, sono da ritenersi sottoposti alle norme civilistiche, con conseguente esclusione della giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere delle controversie da essi nascenti tra i soci e tra questi e gli organi associativi.

La peculiare natura dell’interesse portato dal socio pubblico rileva nella fase della formazione della volontà del socio destinata a tradursi in proposta o in voto nell’assemblea, ma non può comportare un diverso “peso” di detto interesse rispetto a quelli espressi dagli altri partecipanti alla seduta dell’organo collegiale senza porsi in contraddizione con la scelta di fondo in favore del modulo associativo e, per quanto qui interessa, con l’ispirazione di fondo che anima le già citate disposizioni degli artt. 32, par. 2, lett. a), e 34, par. 3, lett. b), del regolamento UE n. 1303/2013.

 

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