Massima
È illegittima la convocazione del consiglio comunale effettuata in violazione delle prescrizioni regolamentari quando ne derivi una lesione sostanziale del munus dei consiglieri, non solo sotto il profilo della presenza, ma anche quanto alla possibilità di presentare emendamenti e orientare la discussione; in tal caso, le successive delibere risultano viziate e il vizio non è sanabile mediante mera convalida, essendo possibile soltanto la rinnovazione o la riapprovazione dell’atto con effetti ex nunc.
La convalida, ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 2, l. n. 241/1990, resta invece praticabile solo per vizi formali o procedurali, poiché costituisce un provvedimento nuovo e autonomo che si combina con l’atto invalido e ne conserva gli effetti ex tunc.
La sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 12 novembre 2025, n. 8881, Presidente Caringella, affronta un tema di immediata rilevanza per gli enti locali: il rapporto tra invalidità della convocazione consiliare, tutela delle prerogative dei consiglieri e limiti dell’autotutela conservativa. Il punto centrale della decisione è che non ogni irregolarità della convocazione resta confinata nel recinto del vizio formale, perché quando la convocazione impedisce ai consiglieri di conoscere tempestivamente ordine del giorno, tempi e modalità della seduta, il vulnus investe direttamente il corretto esercizio del mandato elettivo.
La convocazione illegittima quando viola prescrizioni regolamentari tali da compromettere non soltanto la partecipazione fisica alla seduta si riflette anche sulla possibilità di formulare emendamenti o proposte idonee a orientare il confronto consiliare. In questa prospettiva, il vizio che si trasferisce alle delibere adottate non è più meramente procedurale, ma assume natura sostanziale, perché incide sul processo formativo della volontà collegiale.
Ed è qui che la sentenza segna il discrimine più utile per la pratica amministrativa. Il Consiglio di Stato ribadisce che la convalida, pur essendo istituto generale di conservazione dell’atto previsto dall’art. 21-nonies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, è ammissibile solo quando il vizio sia formale o procedimentale e non abbia inciso in radice sul contenuto dispositivo o sui presupposti sostanziali dell’atto. Quando invece il difetto di convocazione ha leso il munus consiliare, l’amministrazione non può recuperare retroattivamente gli effetti delle precedenti deliberazioni con un atto di sola convalida.
La pronuncia, tuttavia, non si ferma a un diniego secco dell’autotutela. Il Consiglio di Stato ha distinto tra “mera convalida” e successiva “riapprovazione” delle delibere in una nuova seduta regolarmente convocata, riconoscendo che, se tutti i consiglieri sono rimessi nelle condizioni di esercitare pienamente le loro prerogative, l’ente può adottare nuove deliberazioni sostitutive delle precedenti, ma con effetti ex nunc e non retroattivi.
La ratio della decisione è lineare e merita di essere sottolineata. La convalida presuppone che l’atto originario possa essere conservato perché il vizio non ne ha compromesso la sostanza, mentre la rinnovazione richiede una nuova sequenza deliberativa quando il difetto ha alterato la formazione stessa della volontà dell’organo. In altri termini, se il consigliere non è stato posto nelle condizioni di partecipare in modo informato e tempestivo, non si tratta di riparare una “forma”, ma di ricostruire correttamente il procedimento democratico interno all’assemblea.
Per gli Enti Locali, il messaggio è molto concreto. In presenza di vizi della convocazione che abbiano inciso sulle garanzie partecipative dei consiglieri, soprattutto di minoranza, la strada corretta non è la delibera di convalida, ma la riconvocazione regolare del consiglio e la riapprovazione ex novo degli atti. Questo vale a maggior ragione per deliberazioni ad alto tasso politico-amministrativo, come quelle di bilancio, nelle quali il momento della discussione e dell’eventuale emendamento costituisce parte essenziale della funzione consiliare.
La sentenza si inserisce così in un orientamento che valorizza le prerogative del consigliere non come mera posizione individuale, ma come presidio del corretto funzionamento dell’organo rappresentativo. Ne deriva una nozione sostanziale di legalità procedimentale: il rispetto delle regole di convocazione non serve soltanto a “fare la seduta”, ma a garantire che la deliberazione sia il risultato di un confronto effettivo, informato e paritario.
Nota
Il pregio maggiore della decisione sta precisare che va evitato un uso eccessivamente elastico della convalida, che comprime , in nome della conservazione dell’atto, le garanzie partecipative tipiche dell’organo consiliare. La sentenza, però, non adotta una soluzione demolitoria assoluta, perché salva la possibilità di una nuova approvazione in seduta validamente convocata, mantenendo così un equilibrio ragionevole tra legalità procedurale e continuità amministrativa.
Sul piano sistematico, la pronuncia conferma che la distinzione tra vizi formali e vizi sostanziali non può essere affrontata in astratto, ma va letta alla luce della funzione concretamente lesa. Quando la regola violata è strumentale alla formazione informata della volontà del collegio, la sua violazione travolge la sostanza dell’atto, e la retroattività tipica della convalida diventa incompatibile con il vizio riscontrato.
In sintesi, Cons. Stato n. 8881/2025 insegna che, nelle assemblee elettive locali, non tutto ciò che appare procedurale è davvero solo procedurale. Se la convocazione invalida comprime il ruolo del consigliere e altera il circuito deliberativo, la scorciatoia della convalida non basta: occorre rifare la seduta e riapprovare gli atti, questa volta davvero.
Le considerazioni contenute nel presente scritto sono frutto di elaborazione personale dell’Autore e non vincolano l’Ente di appartenenza. Il contributo ha natura divulgativa e non sostituisce consulenza legale o professionale in relazione a casi concreti.
