Abstract
Il contributo analizza la Delibera del Consiglio ANAC n. 41 del 3 febbraio 2026, con la quale l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha proceduto alla revisione organica del Regolamento disciplinante i procedimenti di accesso civico, accesso civico generalizzato e accesso ai documenti amministrativi ai sensi della legge n. 241/1990. L’intervento normativo si inserisce nel solco del necessario adeguamento al nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023) e della giurisprudenza più recente in materia di esclusioni dall’accesso documentale. L’analisi mette in luce il perimetro delle modifiche apportate, con particolare attenzione all’art. 24 (documenti esclusi per riservatezza istituzionale) e all’art. 25 (accesso agli atti delle procedure di affidamento), interrogandosi criticamente sull’effettiva capacità dell’impianto regolamentare di contemperare le esigenze di trasparenza con quelle di efficienza amministrativa. Si osserva come la stratificazione normativa, lungi dal semplificare l’accesso ai documenti, continui a generare ridondanze procedurali che gravano tanto sull’amministrazione procedente quanto sul cittadino istante.
Parole chiave: ANAC; accesso civico generalizzato; D.Lgs. 36/2023; trasparenza amministrativa; segreto d’ufficio; accesso documentale; contratti pubblici; FOIA italiano
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PREMESSA: LA TRASPARENZA COME PROMESSA NON MANTENUTA
In un sistema democratico maturo, la trasparenza dell’azione pubblica non è un ornamento istituzionale ma un presupposto di legittimità. Eppure, a oltre trent’anni dall’introduzione della legge n. 241/1990, il diritto di accesso ai documenti amministrativi continua a confrontarsi con ostacoli che paiono sistematici piuttosto che accidentali. La delibera ANAC n. 41 del 3 febbraio 2026, firmata dal Presidente Giuseppe Busia, si presenta come un aggiornamento tecnico, sobrio nella forma, ma densa di implicazioni sul piano dei diritti del cittadino e dell’efficienza delle stazioni appaltanti.
Chi ha il privilegio – o la pazienza – di leggere un regolamento di accesso nella sua versione consolidata, come quello che accompagna la delibera qui in esame, si trova di fronte a qualcosa di unico nel panorama giuridico europeo: un testo che disciplina contemporaneamente tre diversi istituti (accesso civico, accesso civico generalizzato, accesso ex L. 241/1990), ciascuno con la propria logica, i propri termini, i propri controinteressati, i propri rimedi. Tre binari che scorrono paralleli senza mai convergere in una stazione comune.
Il risultato? Un labirinto kafkiano che i cittadini – e spesso gli stessi funzionari – percorrono con la mappa sbagliata. Non è un caso che il Garante per la protezione dei dati personali debba essere sistematicamente interpellato ogni volta che un accesso tocca un dato personale, moltiplicando i tempi e le incertezze di un procedimento già di per sé articolato.
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IL CONTENUTO DELLA DELIBERA N. 41/2026: MODIFICHE PUNTUALI IN UN SISTEMA FRAMMENTATO
La delibera n. 41 del 3 febbraio 2026 – adottata nella medesima seduta in cui il Consiglio ANAC ha approvato il testo consolidato del Regolamento – introduce quattro modifiche al Regolamento originariamente approvato con delibera n. 1019/2018 e successivamente modificato con delibera n. 101/2021. È utile esaminarne ciascuna nel dettaglio, non senza notare che alcune rispondono a esigenze di mero coordinamento formale.
La prima modifica riguarda l’art. 1 (Definizioni) e aggiorna la lettera g) per allineare il riferimento normativo al nuovo Codice dei Contratti Pubblici: il vecchio D.Lgs. 50/2016 lascia definitivamente il posto al D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, entrato in vigore il 1° luglio 2023. Si tratta di un aggiornamento atteso, ma che – non senza un filo di ironia – ha impiegato quasi tre anni per materializzarsi in un atto formale.
La seconda modifica incide sull’art. 21 (Differimento dell’istanza di accesso), aggiornando il riferimento normativo: il nuovo testo rinvia all’art. 35 del D.Lgs. 36/2023, che disciplina il differimento dell’accesso durante lo svolgimento delle procedure di gara. La disposizione conferma l’impostazione tradizionale: durante la gara, l’accesso agli atti è differito per tutelare l’integrità della procedura competitiva.
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L’ART. 24 RIFORMATO: UN PERIMETRO PIÙ NITIDO PER IL SEGRETO D’UFFICIO
La terza e più sostanziale modifica riguarda l’art. 24, che individua le categorie di documenti esclusi dall’accesso per motivi di segretezza e riservatezza istituzionale. La delibera n. 41/2026 riscrive integralmente il comma 1, riducendo l’elenco delle categorie escluse da cinque a quattro voci e, soprattutto, eliminando alcune formulazioni che la giurisprudenza amministrativa aveva progressivamente eroso.
Il nuovo testo esclude dall’accesso:
- i pareri legali relativi a controversie in atto o potenziali (con l’importante eccezione dei pareri che costituiscono il presupposto logico-giuridico di provvedimenti adottati dall’Autorità);
- gli atti e la corrispondenza inerenti la difesa nella fase precontenziosa e contenziosa;
- i verbali delle riunioni del Consiglio nelle parti di rilievo puramente interno;
- i documenti relativi alle relazioni sindacali.
La soppressione della previgente lett. e), che escludeva in modo assai ampio i documenti “inerenti all’organizzazione e all’attività dell’Autorità che non abbiano ancora assunto carattere definitivo”, è l’aspetto più apprezzabile della riforma. La giurisprudenza del TAR aveva già iniziato a eroderne i margini di applicazione e la delibera ha preso atto di questo trend.
Non manca però qualche ombra.
La clausola che esclude dall’accesso i pareri legali è formulata in modo da lasciare margini di incertezza circa la nozione di “controversia potenziale“.
Chi definisce il perimetro di ciò che è solo potenzialmente litigioso?
L’amministrazione stessa.
Questo schema ricorda pericolosamente la logica del fox guarding the henhouse: l’ente che detiene il documento è anche l’arbitro della sua accessibilità!
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L’ART. 25 E L’ACCESSO AGLI ATTI DI GARA: IL RUP COME FULCRO DI UN SISTEMA CHE SI REGGE SU UN UOMO SOLO
La quarta modifica riguarda l’art. 25, dedicato all’accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici.
Il nuovo testo è apparentemente semplice: il responsabile del procedimento per gli accessi agli atti di gara è il RUP della procedura di affidamento, ai sensi dell’art. 35 del Codice degli appalti.
Questa scelta merita attenzione. Il RUP – Responsabile Unico del Progetto nella nuova denominazione del D.Lgs. 36/2023 – è già gravato di responsabilità che spaziano dalla fase di programmazione a quella di esecuzione contrattuale. Gli artt. 15 e seguenti del nuovo Codice gli attribuiscono compiti di coordinamento, vigilanza, verifica di conformità e gestione delle controversie. Aggiungere la gestione delle istanze di accesso documentale sta significando un sovraccaricare ulteriormente una figura che nelle piccole e medie stazioni appaltanti spesso coincide con un unico funzionario.
La critica, in questo caso, non è di mero principio: ha senso che il soggetto che conosce meglio il fascicolo di gara sia anche colui che risponde alle istanze di accesso, ma il problema è sistemico: il legislatore e l’ANAC continuano a costruire modelli organizzativi che presuppongono una stazione appaltante dotata di strutture dedicate, quando la realtà – in particolare nelle piccole amministrazioni locali – è quella di uffici tecnici con organici ridotti all’osso.
Il risultato è prevedibile: termini non rispettati, silenzio-rifiuto, ricorsi al TAR.
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IL RAPPORTO TRA ACCESSO FOIA E ACCESSO EX ART. 35 D.LGS. 36/2023: INTERFERENZE NON RISOLTE
Uno dei nodi teorici più delicati che la riforma lascia irrisolto riguarda il rapporto tra l’accesso civico generalizzato (c.d. FOIA italiano, introdotto dal D.Lgs. 97/2016) e l’accesso agli atti di gara disciplinato dall’art. 35 del D.Lgs. 36/2023. I due istituti hanno basi giuridiche diverse, logiche diverse e, soprattutto, limiti diversi.
L’art. 35 del D.Lgs. 36/2023 introduce un meccanismo di accesso “specializzato” per le procedure di affidamento, che deroga parzialmente alla disciplina generale dell’accesso documentale. In particolare, il Codice prevede che l’accesso alle offerte dei concorrenti sia differito fino all’aggiudicazione, e che talune informazioni riservate (segreti tecnici e commerciali) possano essere sottratte all’accesso anche dopo la conclusione della gara.
Ma cosa accade quando un operatore economico escluso da una gara esercita il proprio diritto di accesso utilizzando non il canale dell’art. 35, ma quello dell’accesso civico generalizzato? La risposta che emerge dalla giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 10 aprile 2020, n. 10) è che l’accesso generalizzato cede il passo alla disciplina speciale. Tuttavia, questa soluzione non è esente da criticità: il FOIA è per definizione uno strumento di controllo diffuso, accessibile a chiunque che rischia di diventare una porta di accesso a segreti tecnici o commerciali meritevoli di tutela.
La delibera n. 41/2026 non affronta questo nodo, limitandosi a un coordinamento formale tra i testi. Ci si sarebbe aspettati, in sede di riforma organica, un tentativo di risolvere l’interferenza in modo esplicito. È un’occasione mancata, che sarà inevitabilmente fonte di contenzioso e, quindi, di bilanciamento continuo da parte dell’Amministrazione.
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RIFLESSIONI CRITICHE: QUANDO LA NORMA È GIUSTA MA IL SISTEMA NON FUNZIONA
C’è una tentazione intellettuale ricorrente nel commentare le riforme amministrative italiane: giudicare la qualità di un intervento normativo esclusivamente sulla base del testo, come se il testo vivesse in un vuoto istituzionale. La delibera n. 41/2026 è, sul piano tecnico, un atto ragionevolmente ben costruito. Le modifiche all’art. 24 rispondono a un’esigenza reale di adeguamento giurisprudenziale. L’aggiornamento dei riferimenti al D.Lgs. 36/2023 era doveroso. Sarebbe ingeneroso non riconoscerlo.
Ma il sistema nel quale questa delibera opera è tutt’altro che funzionante. I dati elaborati dalla stessa ANAC nelle relazioni annuali sulla trasparenza mostrano un quadro preoccupante: tempi medi di risposta alle istanze di accesso civico generalizzato che si attestano tra i quaranta e i sessanta giorni, ben oltre il termine legale di trenta previsto dal D.Lgs. 33/2013; tassi di diniego che oscillano tra il 18% e il 22% senza adeguata motivazione; ricorsi al TAR in costante aumento.
Una vera riforma della trasparenza amministrativa richiederebbe il coraggio di unificare le forme di accesso in un unico procedimento modulare, investire nella formazione dei RUP e dei funzionari addetti all’accesso ai sensi di quanto previsto dal D.Lgs. 36/2023, e dotare le piccole stazioni appaltanti di strutture di supporto centralizzate.
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CONCLUSIONI
La delibera ANAC n. 41/2026 è un intervento corretto, necessario e – almeno in parte – apprezzabile. L’allineamento al D.Lgs. 36/2023, la riscrittura dell’art. 24 in senso più restrittivo rispetto all’esclusione dall’accesso, il coordinamento dell’art. 25 con il nuovo Codice dei Contratti sono tutti passi nella giusta direzione.
Ma la trasparenza amministrativa non si realizza con un aggiornamento di definizioni. Si realizza quando il cittadino che presenta un’istanza di accesso riceve una risposta chiara, nei tempi previsti dalla legge n. 241/1990 e dal D.Lgs. 33/2013, motivata con argomenti che egli può contestare. Si realizza quando il funzionario pubblico ha gli strumenti per gestire le richieste senza che queste diventino un peso insostenibile.
Fino ad allora, il diritto di accesso continuerà a vivere nella zona grigia tra la promessa costituzionale e la realtà burocratica. Un diritto, come ha scritto Sabino Cassese, che “esiste sulla carta ma non nella vita”. La delibera n. 41/2026 è un piccolo passo. Ma la distanza da percorrere è ancora molto lunga.
CONSIGLI
- Per gli Operatori Economici (OE): Sfruttare la rimozione dell’esclusione per gli atti “non definitivi” per monitorare l’andamento delle gare sin dalle fasi endoprocedimentali. Si presti estrema attenzione al termine di 10 giorni per presentare una motivata opposizione (Art. 8) qualora si riceva comunicazione di un’istanza altrui, al fine di tutelare specifici segreti tecnici o commerciali che potrebbero essere oggetto di ostensione.
- Per le Pubbliche Amministrazioni (PA): Per mitigare l’eccessivo onere sul RUP, si suggerisce di avvalersi della facoltà prevista dall’Art. 15 del Testo Consolidato, individuando formalmente un responsabile dell’istruttoria all’interno dell’ufficio competente. È inoltre fondamentale istituire protocolli di raccordo con l’Ufficio Unico per gestire le interferenze tra FOIA e accesso specialistico, evitando che la complessità del sistema porti a ritardi sanzionabili.
RIFERIMENTI NORMATIVI E GIURISPRUDENZIALI
Normativa
Legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.
Decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, recante il riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.
Decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97, recante revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza.
Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78.
Delibera ANAC n. 41 del 3 febbraio 2026, revisione del Regolamento accesso. Testo consolidato disponibile sul sito istituzionale ANAC.
Giurisprudenza
Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 10 aprile 2020, n. 10, in materia di rapporto tra accesso civico generalizzato e disciplina speciale degli appalti.
SLIDE
* Nota dell’autore: Le opinioni espresse nel presente contributo sono esclusivamente personali e non impegnano in alcun modo le istituzioni di appartenenza. Le immagini e le slide sono state realizzate con NoteboolLM, suite di Google, supervisionate dall’autore.
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