(di Francesco Bertelli)
Poche verifiche nella fase esecutiva dei contratti. Il caso dell’illuminazione pubblica.
Con recente Delibera n. 173 del 6 maggio 2026 (Fascicolo 4462/2025), l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha rilevato una serie di criticità e carenze da parte della Pubblica Amministrazione nella puntuale verifica della corretta esecuzione di un contratto di ‘Servizio di gestione integrata e manutenzione impianti di pubblica illuminazione compresa la fornitura di energia elettrica’. https://www.anticorruzione.it/en/-/news.15.06.2026.pubblica-illuminazione
In particolare, l’Autorità ha rilevato le seguenti carenze:
- mancata nomina del Direttore dell’Esecuzione del Contratto (DEC), obbligatoria ai sensi del combinato disposto degli articoli 114 comma 8 e articolo 32 allegato II.14;
- mancata vigilanza, in generale, sul rispetto degli obblighi contrattuali assunti;
- mancata vigilanza, in generale, sul rispetto di quanto offerto in sede di gara con l’offerta tecnica;
- mancata vigilanza, in generale, sulla sussistenza o meno di condizioni che giustifichino l’applicazione delle penali;
- mancata vigilanza, in particolare, sull’effettiva attivazione del sistema informativo gestionale di telecontrollo, previsto come strumento di misurazione delle prestazioni contrattuali;
- mancata vigilanza, in particolare, sull’effettiva manutenzione ordinaria, programmata e straordinaria;
- mancata vigilanza, in particolare, sugli effettivi risultati in termini di efficientamento energetico;
- mancata vigilanza, in particolare, sulla redazione del DUVRI da parte del concessionario.
Tradizionalmente, in materia di contratti pubblici, l’attenzione si è sempre concentrata sulla fase selettiva. Poi, una volta aggiudicato il contratto, soprattutto in materia di servizi, la fase esecutiva diventa “terra di nessuno”. Prassi questa, che porta spesso gli operatori a fare offerte irrealistiche nella consapevolezza che poi non ci sarà una verifica puntuale dell’effettivo adempimento di quanto offerto.
Eppure, le norme del Codice ci sono.
- L’articolo 8 dell’Allegato I.2 al Codice definisce il perimetro dei ‘compiti del RUP in fase di esecuzione’.
- L’articolo 31 dell’Allegato II.14 definisce i ‘compiti del Direttore dell’Esecuzione del Contratto (DEC)’;
- Il combinato disposto degli articoli 114 comma 8 e articolo 32 allegato II.14, impone la nomina obbligatoria del Direttore dell’Esecuzione del Contratto (DEC), diverso dal RUP.
Negli ultimi anni, l’ANAC sta, giustamente, ponendo sempre più attenzione alla fase esecutiva e alle relative attività di verifica che devono essere svolte dalla PA sul puntuale adempimento degli obblighi contrattualmente assunti dagli operatori economici; verifiche che -dice correttamente l’ANAC- devono risultare formalmente e documentalmente riscontrabili (si veda: Delibera ANAC n. 82 del 3 marzo 2025; Delibera ANAC del 29/10/2024, n. 497; Atto del Presidente ANAC, approvato dal Consiglio dell’Autorità del 16 settembre 2025; Delibera ANAC del 11/09/2024, n. 413, etc.).
Nel caso di specie, e in generale per i contratti di EPC (o assimilabili), vi è quasi sempre una enorme asimmetria informativa tra gli operatori economici e le Pubbliche Amministrazioni, le quali sono spesso in balia di proposte apparentemente vantaggiose ma che risultano, in realtà, molto poco vantaggiose per la PA e in molti casi addirittura illegittime.
Molto spesso, ad esempio, vengono fatti passare per contratti di EPC contratti che in realtà non lo sono affatto.
L’articolo 200 del Codice dispone: <<Nel caso di contratti di rendimento energetico o di prestazione energetica (EPC), i ricavi di gestione dell’operatore economico sono determinati e pagati in funzione del livello di miglioramento dell’efficienza energetica o di altri criteri di prestazione energetica stabiliti contrattualmente, purché quantificabili in relazione ai consumi. La misura di miglioramento dell’efficienza energetica, calcolata secondo le norme in materia di attestazione della prestazione energetica degli immobili e delle altre infrastrutture energivore, è resa disponibile all’ente concedente a cura dell’operatore economico e deve essere verificata e monitorata durante l’intera durata del contratto, anche avvalendosi di apposite piattaforme informatiche adibite per la raccolta, l’organizzazione, la gestione, l’elaborazione, la valutazione e il monitoraggio dei consumi energetici.>>.
Dalla norma risulta evidente che il compenso dell’operatore economico dovrebbe essere strettamente ancorato al miglioramento dell’efficienza energetica; molto spesso -invece- nelle proposte di parte si leggono clausole contrattuali che prevedono la corresponsione di un canone svincolato dall’effettiva riduzione dei consumi.
Anche nei casi in cui tale collegamento vi è, quasi sempre non vi è un effettivo controllo né, a monte, sui consumi cd. ante operam, né, tanto meno, sui consumi post operam, i cui dati rimangono nelle “segrete stanze” del concessionario e che rendono -di fatto- impossibile verificare la concreta riduzione dei consumi.
Non solo; una errata stima dei consumi iniziali ante operam falsa tutto il contratto, in quanto è evidente che, se ab initio, stimo un consumo sovrabbondante sarà poi molto più facile per il concessionario vantare una riduzione dei consumi che – di fatto- non vi è stata.
Raramente, si riscontra un’effettiva verifica imparziale da parte delle PA su questi dati, la cui rilevazione, sovente, è rimessa agli operatori economici stessi che, in sostanza, “se la cantano e se la suonano”.
Sul punto molto interessante la Sentenza del TAR Marche n. 617 /2026 del 2 maggio 2026 che, nell’ambito di un project financing per ‘adeguamento normativo, messa in sicurezza, ammodernamento impiantistico e riqualificazione energetica e gestione degli impianti termici di proprietà comunale’ ha ritenuto legittimo l’accesso agli atti da parte della PA sulle bollette del concessionario intestatario delle stesse, al fine di consentire alla PA l’effettiva verifica sui consumi.
Abbastanza indicativo che l’operatore concessionario non avesse evaso puntualmente questa richiesta (non fornendo materialmente le bollette) limitandosi a fornire un prospetto non verificabile.
Anche in linea generale, queste criticità, la cui sussistenza è dovuta ad una forte asimmetria informativa, determinano altresì una elusione delle norme del codice ed in particolare delle norme sul partenariato pubblico privato. Difatti, presupposto essenziale del partenariato pubblico privato è la sussistenza di un rischio operativo; rischio operativo che -di fatto- non c’è in quanto, per come tipicamente configurati, il concessionario non ha alcun rischio, vedendosi invece garantiti dei corrispettivi sicuri e certi.
Apprezzabile il lavoro dell’ANAC, MEF ed ENEA, che sul punto hanno redatto un contratto-tipo di EPC ( https://www.supportoappalti.com/2024/07/30/contratto-tipo-di-prestazione-energetica-per-edifici-pubblici-approvato-da-anac-mef-ed-enea/ ).
Concludendo: già questi contratti, nella maggior parte dei casi, “partono male” in quanto prevedono clausole di enorme (ingiustificato e -spesso- illegittimo) favore verso i concessionari; se a questo ci aggiungiamo che, spesso, la fase esecutiva è praticamente lasciata totalmente nelle mani del concessionario stesso, ecco che il risultato non può che essere un gravo danno all’economie pubbliche.
Link delibera ANAC: https://www.anticorruzione.it/en/-/news.15.06.2026.pubblica-illuminazione
Francesco Bertelli
