Note a Sentenza Cons. di Stato, sez. V, n. 04292/2026
“In difetto di un elemento costitutivo della responsabilità precontrattuale (i.e: la scorrettezza comportamentale dell’Amministrazione), [consegue] il rigetto della relativa domanda […] al momento della revoca, l’appellante non fosse titolare di alcun provvedimento ampliativo […] Ne consegue l’insussistenza dell’elemento costitutivo normativamente richiesto ai fini dell’indennizzo ex art. 21 quinquies l. n. 241/90)”
Il Caso
Immaginiamo un mega-appalto da oltre 317 milioni di euro per ampliare la terza corsia di un’autostrada. Un consorzio partecipa, viene escluso, fa ricorso e inizia una lunga battaglia legale.
Mentre i giudici discutono e la firma del contratto resta congelata, le regole del gioco cambiano all’improvviso: la Corte Costituzionale cancella l’obbligo per i concessionari autostradali di esternalizzare l’80% dei lavori.
Di fronte a questo terremoto normativo, unito a un’impennata fuori controllo dei costi delle materie prime e all’urgenza di far partire i cantieri, la stazione appaltante prende una decisione drastica.
Stacca la spina: revoca l’intera gara e affida i lavori direttamente a una propria società “in house”.
Il consorzio, sentendosi scippato di una potenziale vittoria, fa nuovamente causa.
Chiede i danni per la mancata aggiudicazione, o in alternativa i danni per responsabilità precontrattuale, o quantomeno l’indennizzo di legge previsto quando la PA revoca un atto.
La domanda che paralizza l’ufficio tecnico è: un’azienda ha diritto a milioni di euro di risarcimento per una gara che, di fatto, è stata cancellata prima del traguardo?
Cosa c’è di nuovo
La risposta arriva con la recentissima sentenza n. 04292/2026 del Consiglio di Stato, che fissa un confine netto e rassicurante sulle responsabilità della Pubblica Amministrazione. I giudici chiariscono che non si possono chiedere i danni per un’aggiudicazione “virtuale” se l’intera gara è stata legittimamente azzerata e ha cessato di esistere nel mondo giuridico.
Ma il cuore della sentenza riguarda il principio di buona fede e la responsabilità precontrattuale, oggi codificati dall’art. 5 del Nuovo Codice degli Appalti. La PA deve comportarsi lealmente, certo, ma se la revoca della gara è dettata da fattori esterni, oggettivi e incontrollabili (come una pronuncia della Consulta o l’esplosione dei prezzi), non c’è alcuna scorrettezza comportamentale. L’amministrazione si è solo adeguata alla realtà.
Infine, il Consiglio di Stato chiude la porta all’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies della Legge 241/90: per incassarlo non basta aver partecipato o avere buone chance di vittoria, ma serve avere in mano un provvedimento formale di aggiudicazione.
Spunti operativi
Questa pronuncia può essere uno punto di riferimento operativo per le stazioni appaltanti e offre lezioni pratiche per chi gestisce procedure complesse:
- Gestione delle sopravvenienze senza paura: I RUP non devono temere di revocare una gara se eventi oggettivi (nuove leggi, sentenze, crisi macroeconomiche) la rendono superata o troppo onerosa. L’autotutela, se ben motivata, non genera automaticamente obblighi risarcitori.
- Tracciare le cause esterne: Per blindare l’ente da richieste di danni precontrattuali, la documentazione di revoca deve dimostrare in modo cristallino che l’interruzione non deriva da negligenza o ripensamenti capricciosi degli uffici, ma dalla presa d’atto di fattori esterni e sopravvenuti.
- Stop alle illusioni di indennizzo: Le imprese devono essere consapevoli che la semplice partecipazione a una gara, o la pendenza di un ricorso dall’esito incerto, non fa maturare alcun diritto all’indennizzo economico. Quest’ultimo scatta solo se si è già consolidata la posizione di “aggiudicatario”.
Neutralizzare le richieste virtuali: È inutile per gli operatori economici iscrivere a ruolo cause milionarie su “chance di vittoria” ipotetiche quando l’amministrazione, ancor prima di individuare il vincitore definitivo, rimuove legittimamente l’intera procedura di gara dal panorama giuridico.
Schema Sentenza
- Ricorrente (Appellante): Consorzio Stabile Medil S.C.P.A.
- Resistente (Appellata): Autostrade per L’Italia s.p.a.
- Controinteressata: Non specificata (nel presente giudizio risarcitorio. Storicamente l’ATI CMB rivestiva il ruolo di originaria aggiudicataria).
- Sulla mancata aggiudicazione: Manca il nesso di causalità. Al momento della revoca, Medil non era l’aggiudicatario (lo era ancora formalmente l’impresa CMB). Inoltre, essendo la gara stata legittimamente revocata e letteralmente cancellata dal mondo giuridico, il ricorrente rivendica il risarcimento per una commessa che non esiste più. Non è stata fornita la prova della certezza di vincere.
- Sulla responsabilità precontrattuale: Sebbene l’art. 1, c. 2-bis della L. 241/90 e l’art. 5 del nuovo D.Lgs. 36/2023 impongano alla PA di agire con lealtà, buona fede e tutela dell’affidamento, nel caso specifico ASPI non ha tenuto alcuna condotta scorretta o negligente. La revoca è scaturita da eventi sopravvenuti e incontrollabili (la pronuncia della Corte Costituzionale, l’incremento del costo delle materie prime, la lite pendente). Prendere atto di tali sopravvenienze oggettive non costituisce malafede, ma doverosa tutela dell’interesse pubblico.
- Sull’indennizzo ex art. 21-quinquies L. 241/90: L’indennizzo spetta solo a chi ha subìto un pregiudizio diretto dalla revoca di un “provvedimento ampliativo”. Poiché Medil non aveva in mano alcuna aggiudicazione al momento della revoca, la sua posizione era del tutto fluida, rendendolo carente del requisito normativo per ottenere la somma indennitaria.
- Art. 21-quinquies, L. n. 241/1990 (Revoca del provvedimento).
- Art. 1, comma 2-bis, L. n. 241/1990 (Principi di collaborazione e buona fede).
- Art. 5, D.Lgs. n. 36/2023 (Principio di buona fede e di tutela dell’affidamento).
- Responsabilità precontrattuale PA
- Revoca legittima della gara
- Danno da mancata aggiudicazione / Perdita di chance
- Indennizzo art. 21-quinquies
- Principio del legittimo affidamento
- Consigli utili per OE (Operatori Economici): Iniziare cause milionarie per risarcimento danni o responsabilità precontrattuale a seguito di una revoca di gara è estremamente rischioso (e costoso) se non si hanno prove inconfutabili della “malafede” della PA (es. trattative inutili portate avanti per dolo). Se la PA revoca l’appalto per cause di forza maggiore o cambi normativi, i Giudici non vi accorderanno i danni. Ricordate inoltre che se la gara viene revocata prima che abbiate in mano l’aggiudicazione formale, non vi spetta nemmeno l’indennizzo per i costi di partecipazione.
- Consigli utili per PA (Pubbliche Amministrazioni): Quando vi trovate costretti a revocare una gara, il provvedimento di autotutela (determina di revoca) deve essere motivato in modo granitico. Elencate puntualmente tutte le “sopravvenienze oggettive” (es. sentenze intervenute, esplosione dei prezzi delle materie prime, indicazioni ministeriali). Questa motivazione analitica sarà il vostro scudo perfetto: dimostrando che la revoca è un atto di realismo amministrativo e non un capriccio, eviterete qualsiasi condanna per violazione della buona fede e responsabilità precontrattuale.
MAPPA MENTALE SENTENZA
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Stefano Oricchio
Responsabile Unico del Progetto presso l’Istituto Italiano di Tecnologia – Abilitato alla professione forense
