(di Marcello Santopadre)
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3082 del 20.04.2026 (Sez. V), interviene nel sistema di “leale collaborazione” che genera i modelli di “amministrazione condivisa” attivati tra le Pubbliche Amministrazioni e gli Enti del Terzo settore. Nel chiarire la agibilità dei rimborsi spese riferiti a tutti i fattori della produzione, i giudici di Palazzo Spada definiscono alcune questioni fondamentali finora oggetto di diversi dubbi interpretativi sul tema.
Nel merito della vicenda, la sentenza rigetta il ricorso in appello presentato da un Raggruppamento temporaneo di imprese, non aggiudicatario di una procedura comparativa – definita “istruttoria pubblica” – indetta dal Comune di Milano per individuare il soggetto, iscritto al Registro Nazionale del Terzo Settore, cui affidare la coprogettazione e cogestione della casa di accoglienza comunale intitolata ad Enzo Jannacci e alcuni appartamenti da adibire ad housing sociale. Il RTI che ha promosso l’appello – dopo aver perso la causa al Tar in primo grado – lamentava diversi profili in merito alla decisione del Comune e del Tribunale di primo grado, tra i quali riportiamo i principali:
- Una parte dei soggetti aderenti all’Ati vincitrice non era iscritta al RUNTS;
- La procedura prevedeva non soltanto il rimborso delle spese vive in favore del concessionario, ma anche il pagamento a suo favore dell’intero valore dei fattori produttivi, compreso il lavoro, vale a dire il compenso per lavoratori ed esperti impegnati nella gestione. Tale elemento sarebbe reso più grave dall’elevato valore dell’iporto (circa e di 3.000.000,00) e dalla circostanza che lo stesso sia molto vicino, in termini di valore, al compenso percepito dall’affidatario precedente, che gestiva la struttura a titolo di appalto e mediante corrispettivo. Nel caso di specie, quindi, secondo l’argomentazione del ricorrente, si tratterebbe di un appalto di servizi mascherato da modello sociale;
- L’iter procedurale prevedeva la co-progettazione, non anche la co-programmazione, entrambi modelli previsti dall’art. 55 del d. lgs. n. 117/2017.
La cornice normativa della tematica investe i rapporti tra affidamenti pubblici e sussidiarietà orizzontale, e senza dubbio costituisce un orizzonte molto esteso e trasversale. La materia è in primo luogo disciplinata dall’art. 6 del d. lgs. n. 36/2023, ai sensi del quale la pubblica amministrazione può apprestare, modelli organizzativi di amministrazione condivisa non sinallagmatici con gli enti del Terzo settore. La disposizione è un richiamo al principio costituzionale di sussidiarietà (art. 118 Cost.) e alla disciplina di dettaglio contenuta nel Codice del terzo Settore di cui al d. lgs. n. 117/2017, laddove è assicurata l’attuazione dei modelli sopra richiamati mediante il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore, attraverso forme di co-programmazione, co-progettazione, accreditamento (art. 55) e convenzioni con gli Enti stessi (art. 56).
All’autonomia locale è devoluto il compito di dettagliare le modalità operative di svolgimento delle procedure, nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento (e non del dettaglio del Codice dei Contratti, considerata la non sinallagmaticità del rapporto da istituire).
La pronuncia del giudice amministrativo definisce le questioni preliminari e collaterali di cui al punto 1 (statuendo che fino al 31 Marzo 2026 era in vigore un regime transitorio che considerava iscritte al Runts anche le Onlus che non avessero ancora completato l’iscrizione) e al punto 3 (laddove stabilisce un principio molto importante relativo alle tipologie di procedura: non è necessaria, negli avvisi emanati dalle pubbliche amministrazioni, e tantomeno nella concreta progettualità avanzata dagli ETS, una rigida separazione tra le fasi di coprogettazione e coprogrammazione, e nemmeno la sussistenza di entrambi i momenti; ciò che viene richiesto è soltanto un “momento di collaborazione sussidiaria con i soggetti rappresentativi della società solidale”, caratterizzato quindi da grande flessibilità e operatività). Ma è la decisione in merito al punto 2 che riveste importanza strategica anche in chiave di guida nell’azione ammiinistrativa futura in capo all’operatore. I giudici amministrativi, in controtendenza con gli orientamenti espressi in passato (parere n. 2052/2018, sentenza n. 4540/2024,), arriva ad affermare che “le varie voci del costo del lavoro […], sia con riferimento al lavoro dipendente che al lavoro autonomo, possano costituire, nell’ambito della coprogettazione, spese ammissibili; che potranno essere oggetto di rimborso da parte dell’Amministrazione procedente”. La decisione introduce quindi un concetto relativo e flessibile di gratuità e di non sinallagmaticitià della prestazione: la stessa non può essere definita corrispettiva in virtù del pagamento in favore del concessionario delle spese anche di costo del lavoro sostenute, rendicontate e documentate per la realizzazione dei servizi e degli interventi coprogettati. Tali spese saranno erogabili a titolo di contributo ex art. 12 della legge n. 241 del 1990, anche a tutela dei lavoratori degli enti del terzo settore, che hanno diritto ad un trattamento economico e normativo non inferiore a quello previsto dai contratti collettivi, e che pertanto sono soggetti a spese incomprimibili delle quali hanno diritto a essere ristorati.
L’agibilità dei rimborsi del costo del lavoro – e di tutte le altre spese sostenute dagli ETS – impone un adeguamento di prospettiva agli operatori quotidiani del settore, chiamati a disciplinare la materia. A riguardo, si palesa la necessità – a sommesso avviso dello scrivente – di suggerire l’osservanza delle seguenti fasi operative, in virtù dei nuovi indirizzi di cui alla sentenza in commento:
- L’approvazione di un Regolamento che disciplini l’iter procedurale finalizzato all’adozione dei modelli di amministrazione condivisa di cui all’art. 6 del d. lgs. n. 36/2023;
- L’articolazione, all’interno del Regolamento, delle diverse tipologie di procedura (coprogrammazione, coprogettazione, accreditamento, convenzione), tuttavia non prevedendone la cumulatività bensì l’alternatività, e privilegiando opzioni flessibili, che lascino libertà di determinazione all’ETS da individuare;
- la predisposizione di schemi di avviso pubblico e di modelli di convenzione che, in osservanza degli artt. 55-56 del d. lgs. n. 117/2017, precisino l’articolazione dei diritti ed obblighi reciproci, tenuto conto della non corrispettività di tali obbligazioni, e si uniformino ai criteri di rimborsabilità delle spese previste in capo all’ETS individuato, erogate a titolo di contributo ex art. 12 legge n. 241/1990. Tale ultima qualificazione giuridica suggerisce anche una revisione del Regolamento comunale previsto da tale disposizione, riferito ai contributi e alle sovvenzioni economiche.
Marcello Santopadre – Segretario comunale della convenzione di segreteria dei Comuni di Montalto di Castro (VT) e Farnese (VT).
