Corte dei Conti Sicilia: Non è sempre preclusa l’assunzione per gli enti sopra soglia tra spesa personale ed entrate correnti

Corte dei Conti Sezione Controllo Regione Sicilia 131/2020

Un Sindaco ha rivolto alla Corte dei Conti una richiesta di parere concernente l’interpretazione della disciplina normativa relativa alle facoltà assunzionali dei comuni, come da ultimo modificata dal c.d. Decreto Crescita (D.L. n. 34 del 2019) e dal correlato decreto attuativo del 17 marzo 2019 emanato dal Ministro per la pubblica amministrazione di concerto con i Ministri dell’Economia e delle Finanze e dell’Interno, ponendo, con particolare riferimento alla situazione del personale precario, la seguente questione: <<si chiede […], per quanto attiene ai soggetti ASU, ex L.P.U. destinatari del regime transitorio D.lgs. n. 280/1997 ed ex art. 4, commi 1 e 2 della L.R. n. 24/2000, alla luce della novella legislativa recata dal DL 34/2019 e dal DPCM 17/03/2020, se si possa procedere all’assunzione di tale personale, anche se con il nuovo regime normativo, fondato sulla determinazione “dinamica” della capacità assunzionale, intesa quale sostenibilità finanziaria della spesa da parte dell’ente, così come determinata dai “valori soglia” individuati distintamente per fasce demografiche dal DPCM, l’Ente ha un rapporto spesa personale/entrate correnti superiore al valore soglia per fascia demografica individuato dalla tabella 3, di cui all’art. 6 del citato DPCM, stante che trattasi di assunzione subordinata alla preventiva erogazione, da parte della regione Siciliana, del contributo quinquennale finalizzato di cui all’art. 11 della L.R. 8/2017 e che al fine di garantire la necessaria invarianza di spesa, tale assunzione verrà contenuta, entro i limiti del predetto contributo regionale e senza che, quindi, venga ad essere intaccato il bilancio comunale ed aumentate le spese del personale>>.

L’art. 33, comma 2, del D.L. n. 34 del 2019, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 giugno 2019, n. 58, ha introdotto un nuovo sistema di determinazione delle capacità assunzionali dei comuni, incentrato non più sul criterio del turn over, ma su quello (maggiormente flessibile) della sostenibilità finanziaria della spesa di personale.

Tali disposizioni sono state attuate con decreto del Ministro della pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e il Ministro dell’interno del 17 marzo 2020, prevedendo l’effettiva decorrenza del nuovo regime dal 20 aprile 2020 ed individuando, tra l’altro, i valori-soglia, differenziati per fascia demografica, del rapporto fra spesa complessiva per tutto il personale, al lordo degli oneri riflessi a carico dell’amministrazione, e la media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità stanziato nel bilancio di previsione.

Nel dettaglio, sono state individuate due distinte soglie che danno luogo a tre possibili casistiche:

a) comuni con bassa incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti (c.d. “virtuosi”), che, ai sensi dell’art. 4 del decreto attuativo in commento <<possono incrementare la spesa di personale registrata nell’ultimo rendiconto approvato, per assunzioni di personale a tempo indeterminato, in coerenza con i piani triennali dei fabbisogni di personale e fermo restando il rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio asseverato dall’organo di revisione, sino ad una spesa complessiva rapportata alle entrate correnti, secondo le definizioni dell’art. 2, non superiore al valore soglia individuato dalla Tabella 1 del comma 1 di ciascuna fascia demografica>>;

b) comuni con moderata incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti che, ai sensi dell’art. 6, comma 3 <<non possono incrementare il valore del predetto rapporto rispetto a quello corrispondente registrato nell’ultimo rendiconto della gestione approvato>>;

c) comuni con elevata incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti (c.d. “non virtuosi”) che, ai sensi dell’art. 6, comma 1 <<adottano un percorso di graduale riduzione annuale del suddetto rapporto fino al conseguimento nell’anno 2025 del predetto valore soglia anche applicando un turn over inferiore al 100 per cento>>.

Ciò posto, in relazione al quesito formulato, si tratta di comprendere se (ed eventualmente in quale misura) siano consentite, alla luce del novellato quadro normativo, assunzioni “eterofinanziate” per comuni rientranti nell’ultima delle classi elencate.

Al riguardo, è opportuno anzitutto chiarire che, rispetto alla fattispecie in analisi, non si pongono problemi di diritto transitorio o intertemporale in quanto, trattandosi di assunzioni i cui procedimenti (a quanto è dato desumere dal testo) devono essere ancora avviati, gli stessi, in ragione del principio tempus regit actum, non potranno che ricadere pienamente sotto la nuova normativa (cfr. Sez. Contr. Lombardia n. 74/2020/PAR).

Come sopra accennato, in base al tenore letterale delle nuove disposizioni, la circostanza che il comune esibisca un rapporto fra spese di personale ed entrate correnti, secondo le definizioni recate dall’art. 2 del decreto attuativo, superiore a quello del valore-soglia di cui alla tabella 3 dell’art. 6 del medesimo decreto, non preclude, di per sé, all’ente in questione, l’effettuazione di assunzioni di personale a tempo indeterminato (come sembra, invece, paventare il comune richiedente), ma gli impone di attuare un <<percorso di graduale riduzione annuale>> in modo da riportare (entro il 2025) il parametro eccedente all’interno dei valori prescritti.

In questo senso, l’art. 6, comma 1, del richiamato decreto attuativo contempla la riduzione del turn over solamente quale una delle possibili leve (accanto a quella delle entrate) su cui agire ai fini del miglioramento del parametro (con ciò confermando, implicitamente, la permanenza, anche in capo a tali enti, della facoltà di procedere a nuove assunzioni).

Ciò appare ribadito anche dalla Circolare esplicativa del 13 maggio 2020 emanata di concerto dai ministri per la Pubblica Amministrazione, dell’Economia e delle Finanze e dell’Interno, secondo la quale i comuni non virtuosi <<possono operare sia sulla leva delle entrate che su quella della spesa di personale, eventualmente “anche” applicando un turn over inferiore al 100 per cento>>.

Solo per l’ipotesi in cui detto obiettivo non sia effettivamente conseguito nell’anno 2025, è individuato un limite quantitativo tale per cui le assunzioni di personale non potranno eccedere il 30 per cento di coloro che cessano dal servizio fino al raggiungimento del valore soglia (cfr. art. 6, comma 2, del decreto attuativo).

Si tratta pertanto di valutare (e la valutazione è di esclusiva competenza dell’ente) se ed in che misura le assunzioni da effettuare risultino compatibili rispetto all’obbligo di <<graduale riduzione annuale>> del rapporto verso il valore soglia imposto dalla norma.

A tal fine, con precipuo riguardo alle assunzioni finanziate da risorse di enti terzi, va tenuto presente che l’articolo 57, comma 3-septies, del d.l. n. 104/2020, convertito in legge 126/2020, è intervenuto a sancire l’esclusione delle medesime (sia in termini di spese che di correlate entrate) dal computo del rapporto di sostenibilità finanziaria in parola disponendo, in particolare, che <<a decorrere dall’anno 2021 le spese di personale riferite alle assunzioni, effettuate in data successiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, finanziate integralmente da risorse provenienti da altri soggetti, espressamente finalizzate a nuove assunzioni e previste da apposita normativa, e le corrispondenti entrate correnti poste a copertura delle stesse non rilevano ai fini della verifica del rispetto del valore soglia di cui ai commi 1, 1-bis e 2 dell’articolo 33 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 giugno 2019, n. 58, per il periodo in cui e’ garantito il predetto finanziamento. In caso di finanziamento parziale, ai fini del predetto valore soglia non rilevano l’entrata e la spesa di personale per un importo corrispondente>>.

Ne deriva che, per espressa previsione legislativa, le assunzioni sostenute da risorse esterne al bilancio comunale (risorse a ciò espressamente finalizzate e previste da apposita normativa) effettuate dopo la data di conversione in legge del decreto n. 104/2020 (vale a dire dopo il 14 ottobre 2020), non avranno incidenza ai fini della verifica del rapporto fra spese di personale ed entrate correnti a decorrere dal 2021 e per tutta la durata del finanziamento, con conseguenti effetti correttivi di cui tenere conto anche ai fini di una esatta e coerente impostazione del piano di miglioramento del parametro.

In conclusione, gli enti caratterizzati da elevata incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti secondo le disposizioni di cui all’art. 33, comma 2, del D.L. n. 34 del 2019, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 giugno 2019, n. 58 e del relativo decreto attuativo del 17 marzo 2020 (c.d. “non virtuosi”) non sono, per ciò solo, privati di ogni facoltà di effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato, ma l’entità dei relativi spazi assunzionali deve essere determinata in misura tale da risultare compatibile con il percorso di graduale riduzione annuale del rapporto di sostenibilità finanziaria che gli stessi sono chiamati a compiere.

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