Sez. Autonomie Corte dei Conti. Lo scavalco condiviso non è subordinato all’approvazione del bilancio

La questione di massima rimessa all’esame della Sezione trae origine dalla richiesta di parere in merito al contenuto precettivo dell’art. 9, comma 1-quinquies, del decreto legge 24 giugno 2016, n. 113 , convertito dalla legge 7 agosto 2016, n. 160.

Nella formulazione del quesito, il legale rappresentante dell’ente ha premesso che il Comune non ha adempiuto all’obbligo di approvare il bilancio pluriennale 2019/2021 e il rendiconto 2018, versando nella situazione di inadempimento che impedisce di procedere ad assunzioni di personale, secondo quanto disposto dalla prefata disposizione.

In particolare, con riguardo all’ambito applicativo del citato art. 9, comma 1-quinquies, del d.l. n. 113/2016, ha rappresentato un dubbio interpretativo in ordine alla possibilità per il Comune, in vigenza del ricordato inadempimento, di far ricorso all’istituto disciplinato dall’art. 14 del CCNL 22 gennaio 2004 del comparto Regioni – Enti locali (recante, “Personale utilizzato a tempo parziale e servizi in convenzione”), nella prassi denominato “scavalco condiviso”.

A giudizio della Sezione, dal punto di vista sistematico, appare evidente come la prescrizione in esame esuli dall’ambito degli interventi normativi che introducono limiti alle assunzioni motivati da un intento di contenimento o di sostenibilità finanziaria, rientrando invece nel novero dei precetti che prevedono blocchi temporanei della capacità di assumere a garanzia, precipua, del rispetto da parte degli enti di alcuni fondamentali adempimenti di legge.

E’ di interesse osservare che la ratio di siffatta tipologia di norme è stata vagliata dalla Corte costituzionale, con specifico riferimento alla disposizione di cui all’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66/2014, la quale vietava alle amministrazioni pubbliche che non avessero rispettato i tempi di pagamento fissati dall’art. 4 del decreto legislativo n. 231/2002 di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, prevedendo, altresì, il divieto “di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione”.

Nella citata sentenza la Corte costituzionale, nel valutare il bilanciamento degli interessi coinvolti, ha, significativamente, affermato che “se da un lato il blocco delle assunzioni è senz’altro suscettibile di pregiudicare il buon andamento della Pubblica amministrazione”, dall’altro lato la limitazione introdotta dalla norma, oggetto del sindacato di costituzionalità, “non risulta giustificata dalla tutela di un corrispondente interesse costituzionale, dato che si tratta di una misura inadeguata a garantire il rispetto del termine fissato per il pagamento dei debiti”.

Così delineata la ratio delle prescrizioni normative che bloccano le assunzioni degli enti pubblici al fine di presidiare il rispetto di alcuni fondamentali obblighi di legge, può affermarsi che la stessa disposizione di cui all’art. 9, comma 1-quinquies, del d.l. n. 113/2016 svolge una funzione di tutela del fondamentale principio del corretto esplicarsi del ciclo del bilancio, prevedendo delle temporanee conseguenze di natura sanzionatoria- interdittiva (in materia di assunzioni), che incidono sull’autonomia organizzativa dell’enteterritoriale, finché lo stesso non adempia agli obblighi di tempestiva elaborazione del “bene pubblico” bilancio, inteso nella sua dinamica articolazione di previsione e di rendicontazione (cfr. sentenze Corte costituzionale, n. 184/2016 e n. 247/2017).

La norma in esame prevede lo stesso meccanismo limitativo delle assunzioni anche nel caso di mancato rispetto del termine di approvazione del bilancio consolidato, nonché del termine relativo all’inserimento dei dati contabili nella BDAP.

Ferma, dunque, la ricordata funzione “sanzionatoria-interdittiva”, in senso lato, della predetta normativa, non v’è dubbio che l’art. 9, comma 1-quinquies, del d.l. n. 113/2016 venga a configurarsi come una disposizione di carattere eccezionale che comprime l’autonomia organizzativa dell’ente territoriale nella ricorrenza dei casi indicati dal legislatore (in senso analogo a quanto era previsto nell’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66/2014, fatto oggetto dello scrutinio della Corte costituzionale nella richiamata decisione n. 272/2015), sì da doversi escludere l’interpretazione analogica, in applicazione del canone ermeneutico, contenuto nell’art. 14 delle preleggi del codice civile, alla stregua del quale le leggi che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati.

Alla luce delle precisate coordinate interpretative, si reputa che il dettato normativo contenuto nell’art. 9, comma 1-quinquies, del d.l n. 113/2016 – in forza del quale gli enti inadempienti non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, fino a quando non abbiano adempiuto ai predetti obblighi – non consenta di ricomprendere nel divieto di assunzioni anche la diversa fattispecie dello “scavalco condiviso”.

Giova rilevare che la ratio di quest’ultimo istituto è quella di soddisfare la migliore realizzazione dei servizi istituzionali e di conseguire una economica gestione delle risorse. L’art. 1, comma 124, della legge n. 145/2018 dispone, infatti, che, a tali fini “gli enti locali possono utilizzare, con il consenso dei lavoratori interessati, personale assegnato da altri enti, cui si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto funzioni locali, per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo, mediante convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza. La convenzione definisce, tra l’altro, il tempo di lavoro in assegnazione, nel rispetto del vincolo dell’orario settimanale d’obbligo, la ripartizione degli oneri finanziari e tutti gli altri aspetti utili per regolare il corretto utilizzo del lavoratore. Si applicano, ove compatibili, le disposizioni di cui all’articolo 14 del contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto delle regioni e delle autonomie locali del 22 gennaio 2004”.