Doni istituzionali, limiti alla discrezionalità e responsabilità dei dirigenti: la Corte dei conti richiama gli enti alla sobrietà

Massima

È fonte di responsabilità amministrativa il comportamento del dirigente comunale che dia esecuzione, senza preventiva contestazione o rimostranza, ad acquisti di beni di elevato valore destinati a spese di rappresentanza, quando il regolamento dell’ente richieda una preventiva deliberazione della Giunta, una specifica motivazione delle finalità istituzionali, la verifica della compatibilità con gli stanziamenti di bilancio e il rispetto di criteri di sobrietà e valore simbolico.

La successiva ratifica della Giunta non sana l’illegittimità dell’operazione quando intervenga dopo l’avvio o il perfezionamento della procedura di acquisto e si limiti a prendere atto del fatto compiuto.

Il parere di regolarità tecnica o contabile non costituisce un adempimento meramente formale: il dirigente che lo rilascia risponde personalmente della sua correttezza e può concorrere causalmente al danno quando attesti la regolarità di una spesa incompatibile con la disciplina normativa e regolamentare dell’ente.

La restituzione del bene allo Stato, oppure il versamento del controvalore da parte del destinatario a un’amministrazione statale, non elimina il danno erariale subito dal Comune, poiché la nozione di “finanza pubblica allargata” non opera come scriminante, ma, al più, come criterio per valutare eventuali vantaggi ai fini della quantificazione dell’addebito.

Descrizione del caso

Il provvedimento si colloca sullo sfondo della nota vicenda delle cosiddette “chiavi d’oro”, ampiamente ripresa dalla cronaca nazionale. La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale regionale per la Campania, con sentenza n. 220/2026, ha esaminato alcune spese di rappresentanza effettuate da un Comune campano per l’acquisto e la consegna di beni di pregio in occasione di eventi istituzionali.

Le vicende riguardavano:

• una chiave d’oro consegnata a un componente del Governo;

• un orologio automatico consegnato a un alto dirigente dell’amministrazione dei beni culturali;

• un rosario in oro e pietre preziose consegnato a un’autorità religiosa;

• una seconda chiave d’oro, con pietre preziose, consegnata a un ulteriore componente del Governo.

La Procura erariale aveva contestato la violazione dei presupposti sostanziali e procedurali delle spese di rappresentanza, sostenendo l’assenza di sobrietà, congruità, modico valore, preventiva autorizzazione dell’organo competente e corretta istruttoria.

La Corte ha riconosciuto che gli eventi potevano, in astratto, essere collegati a finalità istituzionali dell’ente. Tuttavia, ha ritenuto illegittime le spese relative ai beni di elevato valore, non tanto per l’assenza assoluta di una ragione istituzionale, quanto per la sproporzione del costo, la mancata osservanza del regolamento comunale e l’inversione dell’iter procedimentale.

Ragioni giuridiche

Spesa di rappresentanza: finalità pubblica e limite della proporzionalità

La Corte ribadisce che le spese di rappresentanza sono ammissibili soltanto se rivolte all’esterno e dirette a promuovere l’immagine, l’attività, il prestigio e le relazioni istituzionali dell’ente.

Non basta, però, che l’evento abbia un collegamento con l’ente. La spesa deve risultare:

• strettamente inerente alle finalità istituzionali;

• rigorosamente motivata;

• analiticamente rendicontata;

• ragionevole;

• sobria;

• congrua rispetto al valore di mercato;

• proporzionata alla funzione meramente simbolica del dono.

La sentenza chiarisce un punto decisivo: l’istituzionalità dell’evento non rende automaticamente legittima qualunque spesa sostenuta in occasione dello stesso.

L’evento può essere legittimo; il dono può essere illegittimo per tipologia, valore o procedura.

La Corte ha ritenuto che beni in oro, oggetti preziosi e regali di valore economicamente rilevante siano incompatibili con la funzione simbolica che normalmente caratterizza le spese di rappresentanza.

Centralità del regolamento comunale

Nel caso esaminato, il Comune aveva adottato un regolamento specifico sulle spese di rappresentanza e sulle pubbliche relazioni.

Il regolamento consentiva l’acquisto di omaggi quali targhe, medaglie, libri, coppe, fiori, corone e altri beni di valore simbolico. Prevedeva inoltre che le spese fossero normalmente definite in via preventiva dalla Giunta, con indicazione delle ragioni, delle circostanze e della relativa copertura.

La Corte afferma che l’ente, adottando una regolamentazione interna, ha autolimitato la propria discrezionalità. Di conseguenza, gli organi politici e gestionali non possono discostarsi liberamente dalle regole che l’ente si è dato.

In particolare, il regolamento comunale richiedeva:

• preventiva deliberazione della Giunta;

• verifica dell’interesse istituzionale;

• specificazione dell’iniziativa e della spesa;

• analitica rendicontazione;

• rispetto delle procedure di acquisizione dei beni e servizi;

• valutazione rafforzata per le iniziative di maggiore entità o non previamente programmate.

La Corte ha valorizzato il regolamento non come mero atto interno organizzativo, ma come parametro di legittimità dell’azione amministrativa e della conseguente responsabilità erariale.

Preventività della deliberazione

Uno dei nuclei della pronuncia è l’affermazione secondo cui l’autorizzazione della Giunta deve precedere l’avvio della procedura di acquisto.

Non è sufficiente che la Giunta intervenga:

• dopo la richiesta del preventivo;

• dopo la scelta del bene;

• dopo l’impegno di spesa;

• dopo la stipula;

• dopo la liquidazione;

• o, comunque, quando l’Amministrazione sia già vincolata nei confronti del fornitore.

Secondo la Corte, la ratifica successiva non può sostituire la deliberazione preventiva quando gli atti già adottati risultino incompatibili con il regolamento comunale, carenti di motivazione, privi di una reale valutazione dei costi o riguardanti beni di valore non simbolico.

La Giunta non può limitarsi a prendere atto dell’iniziativa politica e dell’attività già svolta dagli uffici. Deve svolgere una valutazione effettiva e preventiva sulle ragioni dell’evento, sulla tipologia del dono, sul costo, sulla copertura e sulla compatibilità con gli equilibri di bilancio.

Ruolo dei dirigenti e dovere di rimostranza

La Corte respinge la tesi secondo cui i dirigenti coinvolti sarebbero stati semplici esecutori di una volontà del Sindaco o della Giunta.

Il dirigente non è esonerato da responsabilità quando:

• riceve una direttiva politica manifestamente incompatibile con il regolamento dell’ente;

• avvia la procedura senza la preventiva deliberazione richiesta;

• individua o acquisisce beni di valore sproporzionato;

• sottoscrive determine di impegno e liquidazione;

• esprime pareri favorevoli su atti irregolari;

• omette di rappresentare formalmente le criticità procedurali, contabili o regolamentari.

La sentenza colloca il dovere di opposizione o rimostranza nel perimetro delle responsabilità funzionali dirigenziali. Il dirigente deve distinguere tra:

• scelta politica sull’opportunità dell’evento, rimessa agli organi di governo;

• verifica tecnica, giuridica, finanziaria e procedurale, che resta nella sua sfera di responsabilità.

In presenza di una spesa non conforme, il dirigente non deve sostituirsi all’organo politico nella valutazione di merito, ma deve impedire che l’indirizzo politico si traduca in un atto amministrativo illegittimo e finanziariamente dannoso.

Pareri ex art. 49 TUEL

La Corte attribuisce rilievo decisivo ai pareri di regolarità tecnica e contabile.

Il parere ex art. 49 TUEL non può essere considerato una formula meramente burocratica o una semplice verifica astratta della disponibilità finanziaria. Esso implica una valutazione della correttezza dell’atto sotto il profilo tecnico o contabile, inclusa la coerenza tra contenuto della deliberazione, istruttoria, competenza dell’organo e riflessi finanziari.

Particolarmente rilevante è l’affermazione secondo cui non può essere dichiarata l’estraneità di un atto ai riflessi finanziari quando la deliberazione:

• concerne una spesa;

• richiama una procedura di acquisto;

• prende atto di una determina di impegno;

• ratifica un acquisto già effettuato;

• comporta, anche indirettamente, conseguenze sul patrimonio o sul bilancio dell’ente.

Il parere favorevole, se reso nonostante evidenti elementi di illegittimità, può inserirsi causalmente nella produzione del danno e fondare responsabilità personale del soggetto che lo esprime.

Dolo eventuale

Anche in questo caso,  all’indomani della riforma di cui alla L. 1/2026 e la perimetrazione della responsabilità amministrativa in caso di colpa grave, la Corte ritiene configurabile il dolo, almeno nella forma del dolo eventuale, sulla base di elementi convergenti:

• valore elevato e non simbolico dei beni;

• contrasto con i regolamenti comunali;

• reiterazione di procedure analoghe;

• partecipazione dei dirigenti all’istruttoria, alla scelta, all’acquisto e alla liquidazione;

• rilascio di pareri di regolarità;

• assenza di una rimostranza formale;

• esistenza di precedenti comunali molto più sobri;

• successivi tentativi di recupero delle somme o di annullamento degli atti.

Il passaggio merita prudenza applicativa. La sentenza non consente di dedurre il dolo dalla sola illegittimità dell’atto. Nel caso concreto, la Corte ha individuato il dolo nella combinazione di consapevolezza professionale, manifesta incompatibilità regolamentare, valore dei beni, reiterazione delle condotte e coinvolgimento diretto nella catena procedimentale.

Danno e finanza pubblica allargata

La Corte esclude che il danno subito dal Comune possa essere eliminato perché il bene sia stato consegnato a un Ministero oppure perché il destinatario abbia versato allo Stato il controvalore del bene.

La ragione è che il Comune ha comunque subito un’uscita patrimoniale. Il successivo trasferimento del bene o del denaro a un’amministrazione statale non restituisce automaticamente le risorse al bilancio dell’ente che ha sostenuto l’esborso.

La nozione di “finanza pubblica allargata” viene quindi qualificata come criterio contabile generale, non come meccanismo idoneo a cancellare il danno erariale del singolo ente.

La Corte precisa che un vantaggio conseguito da altra amministrazione può eventualmente essere valutato nella quantificazione del danno, ma non esclude in radice la responsabilità.

Profili pratici

La sentenza dimostra che l’assenza di conoscenza del regolamento interno non può essere una difesa credibile per figure apicali dell’ente. Il regolamento deve essere facilmente accessibile, richiamato nella modulistica e incluso nei percorsi di formazione degli uffici.

Per dirigenti e responsabili di servizio

Il dirigente dovrebbe sospendere l’iter e formulare una nota istruttoria quando rileva:

• assenza di una deliberazione preventiva della Giunta;

• dono non riconducibile alle categorie regolamentari;

• prezzo elevato o non congruo;

• scelta del bene prima della verifica della competenza;

• carenza di stanziamento o di programmazione;

• affidamento diretto ripetuto allo stesso operatore;

• motivazione generica;

• richiesta politica priva di indicazione della fonte di finanziamento;

• tentativo di qualificare come priva di riflessi finanziari una deliberazione che riguarda una spesa.

fonte: sentenza_anonimizzata