di Giulia Scosta
‘Accordi o affidamenti: questo è il problema’
Funzionaria amministrativa con Elevata Qualificazione presso Comune di Terni
La presunta violazione del principio di rotazione e del divieto di frazionamento artificioso degli incarichi volto ad eludere le soglie europee, l’impossibilità di effettuare verifiche sulla congruità economica dell’opera, il subaffidamento dei servizi a terzi in assenza di trasparenza e al di fuori della programmazione degli acquisti.
Sono queste le violazioni che, secondo la delibera Anac n. 219 del 10 giugno 2026, integrerebbero la violazione dell’articolo 7, comma 4 del D.lgs n. 36/2023 e dell’articolo 12 della direttiva UE 2014/24 per carenza dei presupposti che giustificano la deroga alle disposizioni eurounitarie e nazionali in materia di contratti pubblici.
ll ricorso ad accordi di collaborazione ex articolo 15 della Legge n. 241/1990 in luogo di una programmazione di acquisti e affidamenti.
FATTO I soggetti coinvolti sono un’Agenzia Regionale che svolge molteplici attività tecniche e operative a supporto e un Comune in favore del quale, in base alla convenzione sottoscritta trai due ex articolo 15, avrebbe dovuto svolgere attività di progettazione, gestione ed esecuzione delle opere pubbliche per la valorizzazione del territorio comunale. Tale rapporto viene instaurato sulla base di un’originaria convenzione tra Regione e Agenzia per la realizzazione di obiettivi strategici ma in generale l’attività di supporto ad altre pubbliche amministrazioni troverebbe fondamento proprio nella L.R. pugliese n.41/2017.
Tuttavia è in questo passaggio che viene sollevato dall’autorità un profilo di illegittimità.
L’autorità ricostruisce natura e funzioni delle Agenzie facendo un plauso alla spinta competitiva apportata dalle stesse alla Regione, anche riconoscendo la possibilità di svolgere sia attività di committenza – in favore di enti regionali come di altre amministrazioni pubbliche – sia attività di verifica preventiva della progettazione, nonché di ulteriori attività ispettive e di controllo.
Eppure il vulnus riguarda proprio la sfera di attribuzione delle Agenzie Regionali e l’Anac ne tratteggia quel perimetro di competenza funzionale peraltro già delineato dalla stessa legge istitutiva.
Perché se è vero che è l’articolo 2, comma 5 della L.R.n.41/2017 a prevedere che l’Agenzia possa instaurare rapporti di consulenza, assistenza, servizio, supporto in favore di altre amministrazioni, è altrettanto vero che è la stessa legge istitutiva a stabilirne i confini, i quali ovviamente risiedono nei limiti di legge. Sono tali le previsioni contenute nella convenzione quadro da stipularsi a monte tra il direttore del dipartimento competente e il direttore generale dell’Agenzia – previa delibera della Giunta regionale – sono tali le disposizioni oggetto di apposite convenzioni ex articolo 15 ma, primi tra tutti, sono tali i limiti delle competenze di interesse regionale attribuite dalla legge istitutiva.
In questo caso, le attività oggetto della Convenzione tra Agenzia Regionale e Comune – attività in materia di edilizia sociale, scolastica, residenziale pubblica e popolare, sport, spettacolo, commercio, smaltimento rifiuti, beni culturali – sono attività che vanno a ricoprire intere aree di competenza dell’ente beneficiario e come tali evidentemente esulano dal perimetro di interesse regionale.
In parte svelando il dilemma “accordi o affidamenti”, l’ANAC richiama l’articolo 7 del Dlgs n.36/2023 in materia di auto-organizzazione e in particolare il comma 2, in materia di in-house. Il motivo è semplice le attività che esulino dall’ambito istituzionale di competenza dell’Agenzia e che siano qualificabili come prestazioni di servizi possono essere legittimamente svolte in favore di altri enti o organismi anch’essi assoggettati al controllo analogo della regione, soltanto nel caso in cui ricorrano i presupposti di cui all’articolo 7, comma 2 del Codice dei contratti pubblici.
LO SNODO La prestazione di servizi, come congegnata nel caso in esame, sarebbe stata legittima solo se la volontà negoziale fosse stata radicata in capo ad un unico centro di interesse. Viene così delineata quell’immedesimazione organica che costituisce la ratio dell’in house e che, nello specifico, sarebbe stata di tipo orizzontale se la Regione fosse stata l’unica compagine sociale di esercizio del controllo analogo sia sull’affidante che sull’affidatario.
Anche sul versante unionale, il richiamo da parte dell’Agenzia all’articolo 33 della direttiva UE 2014/24 avrebbe comportato, secondo Anac, un effetto boomerang laddove il riferimento alle attività e alle responsabilità affidate alle amministrazioni partecipanti, non farebbe altro che confermare che la collaborazione debba riguardare lo svolgimento in comune di specifici compiti istituzionali.
Di cosa invece è espressione un accordo ex articolo 15 della Legge n.241/1990? dell’istituto della partecipazione e in questo caso a venir meno è proprio un reale interesse comune dei soggetti pubblici. E’ tale assenza a far cadere l’accordo di cooperazione, di contro emergendo l’appalto di servizi che, in quanto tale, si esaurisce nell’interesse esclusivo del Comune beneficiario.
