Un Comune affida in comodato gratuito un proprio immobile ad un’associazione perché venga utilizzato come scuola materna. Il contratto non ha termine finale. Passati alcuni anni, il Comune decide di cambiare la gestione della struttura e del servizio e comunica all’Associazione la volontà di recedere dal contratto con la fine dell’anno scolastico.
L’associazione non ci sta e impugna gli atti davanti al Tar facendo una considerazione: il bene ha una finalizzazione a servizio pubblico, pertanto il Comune non può esercitare liberamente il recesso “ad nutum”, come si trattasse di un normale bene concesso in comodato secondo la disciplina civilistica perché verrebbe pregiudicato il servizio pubblico, quindi fino a che l’associazione intende mantenere questa attività il comodato non può essere interrotto. Altro dubbio emerso in discussione è se, trattandosi di contratto di diritto privato, la giurisdizione non sia del Giudice amministrativo ma piuttosto di quello civile.
Il Tar però ritiene di essere competente e rigetta il ricorso con motivazioni assai interessanti, oltre che applicabili alle situazioni analoghe che frequentemente troviamo negli Enti locali.
Sono infatti molte le situazioni in cui Comuni e Province affidano strutture pubbliche gratuitamente o quasi ad associazioni. Tuttavia lo si fa sempre in un quadro di incertezza circa la normativa applicabile, specie prima dell’entrata in vigore del Codice del Terzo settore che in materia ha fatto un minimo di chiarezza legittimando espressamente l’affidamento gratuito per periodi determinati seppure a determinate condizioni. Ci si domanda se non si concretizzi in primo luogo un danno erariale, ma non è questo il punto che esamineremo oggi; soprattutto nel caso in cui il Comune cambi idea con quali atti palesare la volontà di recedere dal contratto e conseguentemente quale sia l’Autorità giudiziaria competente.
Si tratta infatti di rapporti di lunga durata che talvolta (ero tentato di scrivere prima o poi …) entrano in crisi; spesso però per gli Enti rientrare in possesso dell’immobile non è facile, dal momento che quando la fiducia reciproca viene a scemare (perché per esempio è cambiata la governance dell’associazione, oppure la maggioranza politica in Comune …) tra comodante e comodatario iniziano a “volare gli stracci”, il che in Italia è quasi sempre sinonimo di contenzioso. La valutazione della legittimità della richiesta di restituzione del bene in caso di comodato senza termine finale (che in base al Codice civile artt. 1809 e 1810, lo ricordo, sarebbe possibile a semplice richiesta senza alcuna motivazione) spetta al Tar o al Giudice civile? Una risposta univoca non c’è ma, almeno nell’esperienza dello scrivente, dipende spesso solo dal giudice adito per primo.
Nel nostro caso il giudice adito è il Tar, che infatti trattiene la competenza a decidere. Con una considerazione piuttosto coraggiosa: “seppure rivestito di un involucro privatistico quale il comodato, il rapporto tra il Comune e la ricorrente è nella sostanza una concessione di beni pubblici” e questo perché tale concessione sarebbe “finalizzata a sostenere lo svolgimento di un servizio pubblico da parte di un soggetto privato”. Addirittura “l’attribuzione all’edificio della qualifica di bene patrimoniale disponibile non è sufficiente a creare un collegamento con la giurisdizione ordinaria, in quanto sulla classificazione formale del bene, che è solo ricognitiva, prevale la destinazione concreta a un servizio pubblico. D’altra parte, l’immobile dove si trovano i locali concessi in comodato è inserito nell’inventario dei beni patrimoniali indisponibili”.
Insomma: conta la destinazione sostanziale del bene a servizio pubblico e non conta neppure come i contraenti abbiano qualificato il contratto e il bene immobile.
Si tratta di un’affermazione forte e gravida di conseguenze, se ci pensiamo. Se il Comune decide di destinare un bene ad un certo servizio pubblico, infatti “il recesso ad nutum non è praticabile. Dove è coinvolta la cura di un servizio pubblico non sono infatti ammissibili decisioni arbitrarie, né decisioni non chiaramente finalizzate ad un risultato utile per la collettività”.
Come dire: il Comune non può disporre del bene come vuole, perché si è autolimitato destinando il bene ad un servizio pubblico. Sinceramente mi pare un’affermazione pericolosa, oltre che non supportata da alcuna norma che io conosca e che infatti non si trova citata in sentenza, ma più che altro volta a trattenere la valutazione in capo al Tar sulla correttezza degli atti sotto l’aspetto motivazionale. Secondo il Tar nel nostro caso la volontà di destinare il bene a scuola materna era palesata nella convenzione sottoscritta con l’associazione, che però non era definitiva e immodificabile; anzi, tutt’altro direi, nel momento in cui la convenzione accessiva al contratto di comodato viene evidentemente demolita insieme al contratto stesso.
Alla resa dei conti nel caso di specie le cose sono andate bene al Comune perché il Tar gli ha dato ragione. Ma il Comune ha ottenuto la pronuncia favorevole perché il Tar ha ritenuto che le motivazioni contenute nelle deliberazioni impugnate fossero particolarmente incisive: “si sostiene poi che la gestione attuale non corrisponde più all’interesse pubblico, in quanto la ricorrente non ha rispettato alcuni impegni assunti … e precisamente: (i) eseguire lavori di adeguamento dell’immobile per € 60.000; (ii) attivare una sezione sperimentale 6 mesi – 3 anni; (iii) rimborsare le utenze intestate al Comune “ e soprattutto “l’edificio sarà quindi messo a disposizione del soggetto che, in esito a una procedura a evidenza pubblica, presenterà il migliore progetto di gestione della scuola materna”.
Tuttavia mi domando: se il Comune non avesse motivato in maniera così convincente la propria decisione, rafforzata in maniera robusta dalla considerazione non contestata per cui controparte è risultata inadempiente ai molteplici obblighi contrattuali ai quali era tenuta, il ricorso sarebbe stato accolto? Probabilmente sì. Ma ciò significa, allora, che la normativa civilistica in materia di comodato che prevede la restituzione del bene al termine definito nel contratto o, in mancanza, a semplice richiesta del comodante alla fin fine non sarebbe applicabile praticamente mai in caso di concessione di beni pubblici. Per i beni pubblici un affidamento in comodato gratuito che non abbia una finalizzazione latamente pubblicistica è infatti difficilmente prospettabile. Perché se il Comune assegna un bene ad un’associazione, qualunque essa sia, anche si tratti solo del circolo degli amici del bridge piuttosto che della fotografia, lo fa per perseguire quantomeno un fine di aggregazione sociale, di tipo pubblicistico. Con la conseguenza pertanto che il Comune non potrebbe disporre dei propri beni con la libertà di un qualsiasi altro soggetto giuridico privato.
Che la sentenza lasci qualche perplessità mi sembra evidente se solo ci facciamo alcune domande molto semplici: se il comodato di un immobile per gestirvi una scuola materna fosse stato stipulato tra l’associazione e un ente privato, per esempio un ente ecclesiastico (caso certamente non raro), e l’ente avesse chiesto la restituzione del bene come in questo caso alla fine di un anno scolastico, il giudice avrebbe analizzato le motivazioni della richiesta di restituzione del bene pretendendo che vi fossero delle robuste motivazioni? Non credo. E soprattutto: quale giudice sarebbe stato competente? Quello amministrativo o – meglio – quello civile?
