Il PIAO, lo sappiamo bene, va approvato nei 30 giorni successivi all’approvazione del bilancio di previsione; o meglio, nei 30 giorni successivi al termine massimo di approvazione del bilancio se quello del 31 dicembre è derogato per legge (così almeno la pareristica prevalente sul tema). Poiché anche quest’anno tale termine è stato prorogato (al momento al 28 febbraio … poi si vedrà) è quindi questo il momento opportuno per fare alcune riflessioni sul PIAO, questo recente strumento programmatorio che però, diciamocelo pure, noi operatori avvertiamo in genere come un fastidio, più che un’opportunità, soprattutto se ci occupiamo della gestione del personale. La necessità di modificare il Piano ogni volta che dobbiamo procedere ad un’assunzione non programmata – e in un Comune accade spesso – non è un onere di poco momento.
Sicuramente di interesse è allora interrogarsi sulla natura del PIAO, con l’aiuto dei recenti approdi della giurisprudenza amministrativa che hanno ritenuto tale atto non impugnabile. In particolare il Tar Sicilia si è occupato in maniera chiara del tema della “giustiziabilità” del PIAO con una sentenza recente assai interessante, anche per averci messo a disposizione una summa della giurisprudenza su questo tema.
Le affermazioni contenute nella sentenza 2638/25 hanno avuto una certa eco nella stampa specializzata. Per esempio NT Plus del 2 dicembre 2025 titolava proprio l’articolo di commento alla sentenza “Il Piao non si può impugnare: per il Tar è solo atto interno”. Come vedremo tale sintesi è corretta, ma l’esame della giurisprudenza ci offre anche altri punti di interesse.
Il tema è affrontato in una serie di sentenze che hanno un unico filo conduttore: si tratta di ricorsi avverso le previsioni della sottosezione Piano triennale dei fabbisogni di personale del PIAO in cui le Amministrazioni hanno programmato percorsi assuntivi diversi da quelli auspicati da dipendenti speranzosi di progressioni verticali “in deroga” oppure da idonei in graduatorie in attesa di assunzione.
Già a questo punto potremmo fare una prima riflessione. Non mi risulta infatti che altre sottosezioni del PIAO siano state oggetto di ricorsi. Ma del resto non si comprenderebbe quale altra sottosezione del PIAO diversa da quella che si occupa di programmazione del personale potrebbe giustificare un ricorso amministrativo. Ed infatti il PIAO, che doveva occuparsi di concentrare in un’unica architettura tutte la programmazione dell’Ente, in realtà oggi assembla una serie di strumenti di interesse, possiamo dircelo, obiettivamente secondario, con l’unica eccezione proprio della sotto sezione che si occupa di programmazione del personale. Programmazione della performance, rischi corruttivi e trasparenza, lavoro agile etc. sono tutti adempimenti che all’esterno dell’Ente (e spesso anche all’interno…) interessano abbastanza poco.
Ma torniamo alla nostra sentenza e quelle da essa richiamate, che hanno un interesse non solo per chi all’interno delle PA si occupi di programmazione e bilancio, ma anche per chi gestisca le risorse umane (soprattutto se consideriamo che, in molti piccoli Comuni, i ruoli coesistono nella stessa persona).
Nel caso esplorato dal Tar siciliano abbiamo un ricorso avverso il PIAO 2025-2027 da parte di un dipendente dell’Ufficio tecnico comunale con la qualifica di istruttore che ambiva a svolgere le funzioni di responsabile dell’Ufficio Tecnico. Il Comune nel PIAO precedente (2024-26) aveva previsto la copertura del posto in organico di ingegnere (funzionario ex categoria D1) tramite progressione verticale.
Successivamente però il Comune ci ripensava e nel PIAO 25-27 prevedeva la copertura del posto con procedura ordinaria e quindi prevedendo in prima battuta mobilità ex art. 34 bis, poi ex 30, in subordine la copertura attingendo da graduatoria di altri enti, in ulteriore subordine con concorso e solo in ultima battuta con progressione verticale.
Evidentemente quanto “promesso” nel PIAO precedente, viene in superato con quello 25-27, dato che la progressione nel nuovo PIAO è pretermessa rispetto alle procedure ordinarie. Con comprensibile scorno del nostro aspirante ingegnere capo che vede allontanarsi di parecchio la progressione che invece era pronto già a di festeggiare forse con tanto di bottiglia di spumante in frigo. Di qui il ricorso avverso il PIAO 25-27.
Sennonché il Tar (leggiamo direttamente le chiare affermazioni del Collegio) “ritiene inammissibile il ricorso all’esame in quanto manca l’interesse ad agire del ricorrente, non essendo il provvedimento impugnato direttamente lesivo nei suoi confronti. Ed invero, il Piano Integrato di Attività e Organizzazione 2025/2027 non contiene alcuna previsione esplicita in ordine alla posizione del ricorrente, rimettendosi a modalità ancora da definire in ordine alla prevista assunzione di un Ingegnere … Il Collegio reputa che non possa dubitarsi che il piano gravato in questa sede sia atto privo di rilevanza esterna… contenendo l’indicazione delle risorse finanziarie destinate all’attuazione di esso, il che ne evidenzia la valenza endo-organizzativa e la natura programmatica con efficacia vincolante per gli Uffici, ma priva di rilevanza esterna…In altri termini, se con il PIAO devono essere effettuate le scelte di natura macro-organizzativa tra le varie modalità di reperimento del personale messe a disposizione dall’ordinamento, sì che l’avvio del procedimento di reclutamento assume una dimensione attuativa di quanto “a monte” deliberato dall’organo politico-amministrativo, ciò non significa che tale vincolo contenutistico assuma rilievo esterno all’Amministrazione, esso infatti semplicemente si pone come prescrizione conformativa per la sola Amministrazione che lo ha adottato”.
Se l’interessato vuole mettere in discussione la modalità di scelta per l’accesso dall’esterno, lo deve necessariamente fare impugnando soltanto gli atti attuativi del PIAO, per esempio la determina che avvia la procedura concorsuale.
Si tratta come si vede di un’affermazione perentoria e dalle notevoli conseguenze giuridiche.
Precedentemente peraltro lo stesso Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 5490/20 aveva avuto occasione di fare analoghe considerazioni, peraltro ribaltando l’esito della sentenza del TAR Veneto che in primo grado aveva invece dichiarato inammissibile per carenza di interesse il ricorso in ragione della mancata impugnazione del piano triennale di fabbisogno del personale (per inciso, si era ovviamente in regime ante PIAO perché l’impugnazione in quel caso era contro il piano dei fabbisogni di personale per il triennio 2018/2020 ed il piano annuale delle assunzioni, ma ovviamente le nostre considerazioni non mutano). In quel caso era stata impugnato non l’atto di programmazione ma i provvedimenti conseguenziali, in particolare l’indizione di un concorso pubblico in luogo dell’attivazione delle procedure di mobilità. Il Tar quindi aveva ritenuto che sarebbe stato necessario un ricorso avverso l’atto di programmazione; mancando questo ricorso, i ricorsi avverso gli atti di esecuzione secondo il Tar Veneto erano stati dichiarati inammissibili. Una casistica, insomma, esattamente opposta a quella vista sopra del Tar Sicilia.
Il Consiglio di Stato, sollecitato in appello, aveva invece osservato che “anche a prescindere dalla dedotta autonomia degli atti impugnati, disponenti l’indizione della selezione, rispetto al piano triennale del fabbisogno di personale, non può seriamente dubitarsi che quest’ultimo sia atto privo di rilevanza esterna … contenendo l’indicazione delle risorse finanziarie destinate all’attuazione del piano, il che ne evidenzia la valenza endo-organizzativa, la natura programmatica, con efficacia vincolante per gli uffici, ma priva di rilevanza esterna. … Conseguentemente gli aspiranti alla mobilità erano legittimati ed al contempo onerati a contestare gli atti di indizione della selezione, efficaci erga omnes, e non anche il piano triennale.
In realtà, a leggere bene tra le righe, sia nella sentenza Tar Sicilia sia in quella del Consiglio di stato viene data ragione a chi – Comune nel primo caso, ricorrenti nel secondo – ritiene preminente nelle procedure assuntive la mobilità rispetto a tutte le altre forme. Si tratta di una considerazione molto concreta, condensata nella frase seguente: “La preferenza che l’ordinamento riconosce alla mobilità risponde ad una logica volta a garantire economie di spesa ed il migliore impiego del personale, evitando di effettuare nuove assunzioni quando sia possibile riallocare diversamente i dipendenti non più indispensabili in un determinato ente o comparto”.
Insomma: in entrambi i casi viene esaminato sì il tema formale della impugnabilità o meno del Piao, ma poi entrambi i Collegi risolvono la questione in maniera molto concreta ritenendo che il procedimento di mobilità debba prevalere su tutte le altre forme di assunzione. Si intuisce che la motivazione vera, il cuore di entrambe le pronunce, sta in quest’ultima affermazione, più che nella precedente.
Ma andiamo oltre esaminando altre due sentenze di analogo tenore, ma con presupposti significativamente diversi.
Anche il Tar Lazio IV 4206/25 ha esaminato il caso di un’impugnazione di PIAO, ma questa volta nella parte in cui non disponeva lo scorrimento di una graduatoria esistente per dirigenti ma prevedeva invece l’assunzione con concorso. La PA in argomento (non si trattava di un Comune) aveva in precedenza progressivamente assunto tutti i candidati risultati idonei in graduatoria ad eccezione degli ultimi due. Peraltro l’ultima immissione nei ruoli dirigenziali attingendo da tale graduatoria era stata fatta pochi giorni prima dell’adozione del Piano impugnato.
Certamente si tratta di una condotta che appare curiosa. Anzi, diciamocelo pure, piuttosto discriminatoria: quasi che gli ultimi due idonei non fossero di gradimento dell’Ente, che ha pensato così di ricoprire i posti mancanti con concorso piuttosto che esaurire l’ampia graduatoria?
La PA intimata ovviamente, facendosi forza della giurisprudenza che si stava già consolidando nel senso che abbiamo visto, eccepiva l’”inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e carenza di interesse, attesa la natura meramente programmatoria e non lesiva dell’atto avversato, nonché” – si noti – “la sua improcedibilità per omessa impugnazione del successivo bando di concorso…e della relativa … assunzione di 5 dirigenti di seconda fascia”.
Il Tar accoglie le obiezioni della PA resistente affermando anche in questo caso che il PIAO non è impugnabile trattandosi “di un atto di contenuto meramente programmatico idoneo solo a condizionare la futura attività dell’ente e non anche ad incidere sulla sfera giuridica dei ricorrenti” (il sottolineato è mio).
I ricorrenti avrebbero insomma semmai dovuto impugnare gli atti di indizione del concorso … sennonché ormai era tardi per farlo!
Sembra (almeno allo scrivente) che nel caso di specie il Tar abbia con agilità eluso il problema vero, vale a dire la condotta discriminatoria dell’Ente nei confronti dei due ultimi idonei in graduatoria.
A ben vedere però questa sentenza sotto un altro punto di vista ci porta in un certo qual modo un po’ più a fondo del problema vero che non è tanto quello formale dell’impugnabilità del PIAO, ma a leggere tra le righe quello della posizione giuridica dei ricorrenti. In sostanza, sembra dire sottotraccia il Tar: la PA può assumere con le modalità che preferisce. Il che, si badi, non significa che assume chi vuole, anche se però i concetti tendono in questo modo talvolta pericolosamente ad avvicinarsi. Nel caso in esame la PA avrebbe potuto utilizzare con rapidità semplicemente la graduatoria, ma i due non erano forse di gradimento e allora si è scelto di bandire un concorso che – immagino – è improbabile che i due avrebbero vinto …
La PA può quindi decidere se fare un concorso piuttosto che utilizzare una graduatoria, o procedere con mobilità invece che fare una progressione verticale. Il tema diventa non tanto quello dell’impugnabilità del PIAO ma quello, più semplicemente, della posizione giuridica del soggetto che ambisce all’assunzione: si tratta di un diritto soggettivo o un interesse legittimo? Ricordiamoci che la posizione “classica” di dottrina e giurisprudenza amministrativa ci insegna che addirittura il candidato vincitore del concorso non ha un diritto soggettivo all’assunzione, ma solo una posizione di interesse legittimo. La PA può decidere di non dar corso all’assunzione pur dopo avere approvato al graduatoria se, per esempio, decidesse di sopprimere quel posto in organico. Fino a che il contratto di lavoro non è sottoscritto la posizione dell’interessato secondo il Consiglio di Stato è tradizionalmente debole (non così granitico è il punto di vista della Cassazione Sezione Lavoro. Per esempio l’ordinanza 28220/24 ha affermato il diritto soggettivo all’assunzione di un operatore di Polizia locale ritenendo addirittura nulla la clausola di bando che consentiva al Comune di non procedere all’assunzione, siccome meramente potestativa e pertanto nulla ai sensi dell’articolo 1355 CC. Diversamente la stessa Cassazione nella recentissima Ordinanza 217/26 ha ritenuto legittima la scelta della PA di non precedere allo scorrimento una graduatoria – si trattava di un idoneo, vincitore, in una graduatoria da dirigente).
Ma è ancora il Tar Lazio che ha avuto modo di affrontare direttamente e recentemente il problema. Stavolta è la Sezione III, sentenza 7973725. Anche qui i ricorrenti erano degli idonei ad un concorso (si trattava di un concorso per dirigenti presso il MIT).
Nonostante la vigenza della graduatoria ed una diffida che gli idonei avevano inoltrato al MIT ai fini dello scorrimento della graduatoria, il MIT procedeva ciononostante ad un gran numero di incarichi dirigenziali ex art. 19, commi 5-bis e 6 del D Lgs 165/2001 (un po’ come le assunzioni ex art. 110 TUEL per gli EELL). Il MIT però aveva risposto negativamente alla diffida avanzata dagli idonei, ovviamente ritenendola destituita di fondamento. Questa nota era stata impugnata insieme ad una lunga serie di altri atti di contenuto programmatorio, tra cui il Piano triennale dei fabbisogni di personale 2024-2026.
Anche in questo caso il Ministero resistente eccepiva l’inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse in quanto gli atti impugnati non avrebbero avuto una portata lesiva diretta.
Con successo, ovviamente: peraltro anche in questo caso il Tar sottolinea che i ricorrenti avrebbero dovuto impugnare la determinazione di indire la nuova procedura concorsuale. Il Tar aggiunge anche, benché non sia questo che ci interessi propriamente in questa sede, che soltanto in caso di identità dello specifico professionale ricercato dall’Amministrazione si pone un’effettiva alternativa tra scorrimento della graduatoria esistente e organizzazione di una nuova selezione, con conseguente obbligo per l’Amministrazione di motivare la relativa scelta. In sostanza la PA, una volta dato atto che il profilo cercato è diverso da quello oggetto della procedura di concorso che ha originato la graduatoria, può liberamente procedere con una nuova procedura (concorsuale o para-concorsuale, come nel caso in esame). E anche se il profilo fosse il medesimo, se argomenta bene (per esempio sostenendo che il concorso era stato fatto lungo tempo prima, sicché gli idonei non potevano essere ritenuti aggiornati e pronti all’assunzione) la PA può decidere di non dar corso allo scorrimento.
In breve, anche questa sentenza ci dice a chiare lettere che lo strumento programmatorio è un atto a valenza interna. Col piano triennale (oggi il PIAO, di cui è una sotto sezione) l’Ente programma la ricerca del personale che è condizionata come ben sappiamo da vari limiti, sia finanziari sia normativi (tetti di spesa). Ma quanto esplicitato nel PIAO non ha effetti all’esterno dell’Ente e pertanto l’atto non è impugnabile.
Possiamo ritenere l’assunto ormai come consolidato.
Occorre dire che si tratta di una posizione tutto sommato vantaggiosa e tranquillizzante per noi funzionari addetti a contabilità o personale (meno invece se ci trovassimo dall’altra parte della barricata in qualità di aspiranti all’assunzione).
Tutte le sentenze esaminate (e altre ancora sulla stessa linea) come si diceva prima toccano però piuttosto un aspetto diverso e ben consolidato: la mancanza di una posizione giuridica qualificata da parte del soggetto che aspiri al posto pubblico. Sotto traccia è questo l’elemento che ha convinto i giudici in tutti i casi esaminati.
E’ pur vero che negli ultimi anni abbiamo assistito ad una complicazione continua sul tema delle assunzioni: i limiti alla mobilità ex Legge 56/19, il balletto sulla vigenza delle graduatorie, la possibilità di attingere dalle graduatorie di altri Enti anche concordandola a valle della procedura concorsuale a seconda dei mutevoli pareri delle varie Corti dei conti, le progressioni verticali “in deroga”. In questo quadro effervescente e confuso sia la legge sia soprattutto giurisprudenza hanno avuto modo di circoscrivere e limitare il postulato classico per cui l’aspirante all’impiego fino alla sottoscrizione del contratto di lavoro non ha che una posizione di interesse legittimo alla mera correttezza della procedura indetta dalla PA, ma non un diritto soggettivo all’assunzione ancorché posto utilmente in graduatoria.
Tale postulato resta però comunque in linea di massima ancora ben valido. E questo, come detto, emerge tra le righe di tutta la giurisprudenza esaminata. Anzi a bene vedere ci pare sia questa la ragione principale del sostanziale rigetto di tutti i ricorsi avanzati dai candidati all’assunzione. Insomma, la non impugnabilità del PIAO è un aspetto formale che probabilmente i giudici avrebbero addirittura potuto dichiarare recessivo rispetto al precedente.
Tutto bene, insomma? Sì e no, perché ormai è da qualche anno che abbiamo il PIAO e ancora più tempo che maneggiamo il Piano triennale dei fabbisogni di personale, e allora a questo punto sorge spontanea un’altra domanda. O forse due.
Primo: se il PIAO ha solo efficacia interna, quasi fosse una sorta di regolamento organizzativo, quale sarebbe la sua efficacia provvedimentale? Solo quella di condizionare il personale dell’Ente nelle scelte assuntive, con la conseguenza che se il dipendente responsabile dell’unità organizzativa che si occupa di personale (dirigente, funzionario, segretario a seconda dell’Ente) decidesse, per esempio, di non dar corso allo uno scorrimento di graduatoria previsto nel PIAO e di indire invece un concorso, o addirittura di non procedere affatto, le conseguenze sarebbero solo interne all’Ente, e pertanto solo di tipo disciplinare o di responsabilità dirigenziale da parte del funzionario reticente.
Ma soprattutto: se l’efficacia del PIAO è così modesta da non incidere affatto nella sfera giuridica altrui, allora la domanda vera e propria che diventa automatico farsi diventa di ben altro livello, ed è una domanda che potremo quasi definire esistenziale vista sia la fatica che facciamo nel produrre atti dei quali fatichiamo a scoprire un’utilità sia la frequenza con la quale li adeguiamo alle mutevoli esigenze dell’Ente nel corso dell’anno.
Se il PIAO non é non incide né potrebbe mai incidere nella sfera giuridica altrui, e se come strumento di programmazione è sostanzialmente inutile, allora ci domandiamo: il PIAO a cosa serve …?
