Analisi sistematica delle deliberazioni della Sez. contr. Veneto n. 140/2026/PAR, della Sez. contr. Sardegna n. 41/2024/PAR e della Sez. contr. Basilicata n. 59/2019/PAR
(di Antonio Forte)
1. IL PROBLEMA E LA “TRIANGOLAZIONE” GIURISPRUDENZIALE
L’istituto dello scavalco d’eccedenza, quale la facoltà, per i comuni di ridotte dimensioni e per gli altri enti locali indicati dall’art. 1, comma 557, l. 30 dicembre 2004, n. 311, di servirsi dell’attività lavorativa, al di fuori dell’orario ordinario, di dipendenti a tempo pieno di altre amministrazioni locali, vive, nella prassi degli enti minori, una fluttuante e perdurante qualificazione che lo fa oscillare tra una funzione, primigenia, di ausilio alla carenza di organico, e le rigidità del sistema dei vincoli assunzionali e di spesa. Da tale tensione discendono, con periodicità pressoché fisiologica, quesiti agli organi di controllo, tanto sulla qualificazione dell’istituto quanto sui suoi corollari economici. Tre pronunce delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, cronologicamente sfalsate ma logicamente convergenti, consentono di poter effettuare una ricognizione più compiuta della disciplina[1].
La prima, la più recente in ordine cronologico e di particolare rilievo ricostruttivo dell’istituto, è quella emanata dalla Sez. reg. contr. Veneto n. 140/2026/PAR del 27 luglio 2026: essa ribadisce, con motivazione ampiamente diffusa, che la prestazione lavorativa svolta ex art. 1, comma 557, l. 311/2004 dà luogo ad un autonomo rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato e parziale, distinto per fonte, oggetto e regime da quello intercorrente con l’ente di appartenenza, e non a una semplice modalità di utilizzazione della prestazione originaria. La seconda è quella della Sez. reg. contr. Sardegna n. 41/2024/PAR del 15 maggio 2024, resa su istanza del Comune di Ploaghe: nel caso di specie, i giudici dei conti, nella parte motiva, sviluppano un ragionamento dirimente in merito alla non spettanza del rimborso delle spese di viaggio al personale utilizzato in scavalco d’eccedenza. La terza, quella più datata, è della Sez. reg. contr. Basilicata n. 59/2019/PAR del 19 settembre 2019, resa su istanza del Comune di Savoia di Lucania (PZ): essa ammette, in via generale e con riferimento al perimetro applicativo dell’art. 6, comma 12, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, la sopravvivenza di uno spazio regolamentare per il ristoro dei dipendenti che utilizzino il mezzo proprio, ma lo condisce di condizioni tanto stringenti e rigide da rendere la deroga una eccezione a portata prettamente residuale.
La lettura combinata delle tre pronunce fornisce un quadro univoco: la novazione contrattuale è la regola, l’insussistenza del rimborso ne è il corollario, la deroga regolamentare è la sola strada, tanto angusta quanto residuale, per un esito diverso.
2. L’ART. 1, COMMA 557, L. 311/2004 NELL’ATTUALE FORMULAZIONE
La norma, nella versione oggi vigente, prevede che «i comuni con popolazione inferiore ai 25.000 abitanti, i consorzi tra enti locali gerenti servizi a rilevanza non industriale, le comunità montane e le unioni di comuni nonché gli enti del comparto funzioni locali compresi nei crateri del sisma del 2009 e del sisma del 2016, a prescindere dalla relativa dimensione demografica, e gli Uffici speciali per la ricostruzione dei territori colpiti dai sismi del 2009 e del 2016 possono servirsi dell’attività lavorativa di dipendenti a tempo pieno di altre amministrazioni locali purché autorizzati dall’amministrazione di provenienza».
La soglia demografica per l’accesso all’istituto ha conosciuto una progressiva dilatazione, passando dagli originari 5.000 abitanti, ai 15.000, poi arrivati a 25.000[2] a partire dal 2023. L’estensione della platea, giustificata dalle difficoltà oggettive di reperimento di personale qualificato in enti di media dimensione, ha attagliato lo strumento a un numero crescente di amministrazioni e ha, per necessità, rimesso al vaglio degli organi di controllo problemi qualificatori che si ritenevano assunti.
La ratio dell’istituto si coglie nella sua genesi: come ha ricostruito la Sezione delle Autonomie con delib. n. 23/SEZAUT/2016/QMIG[3], la disposizione fu introdotta «allo scopo di fronteggiare l’esiguità degli organici e le concomitanti ridotte disponibilità dei bilanci» ed è «ispirata ad introdurre strumenti di semplificazione e di razionalizzazione dei servizi di primario interesse pubblico per venire incontro alle difficoltà degli Enti di ridotte dimensioni nel reperimento di personale dotato di competenze adeguate alle funzioni da svolgere». La stessa Sezione delle Autonomie ha, in quella sede, ancorato l’istituto al principio dell’unicità del rapporto di lavoro pubblico ex art. 53, comma 1, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, qualificandolo espressamente come deroga a quel principio, secondo un’impostazione già enunciata dal Consiglio di Stato nei pareri n. 2141/2005 e n. 3764/2013 e recepita dal Ministero dell’Interno con la circolare n. 2 del 26 maggio 2014.
3. SCAVALCO D’ECCEDENZA E SCAVALCO CONDIVISO: LA TASSONOMIA RIBADITA DALLA SEZIONE VENETO
3.1 La tesi del Comune istante e il suo puntuale rigetto
La richiesta di parere presentata dal Comune di Cazzano di Tramigna al giudice contabile veneto ambiva a ottenere l’avallo di una lettura innovativa: l’istituto dello scavalco d’eccedenza, a detta del sindaco istante, non darebbe vita a un nuovo e distinto rapporto di lavoro a termine, ma configurerebbe soltanto una diversa modalità di utilizzazione della prestazione lavorativa nell’ambito dell’unico rapporto di lavoro a tempo indeterminato già intercorrente tra il dipendente e l’amministrazione di appartenenza. Corollario di tale prospettazione sarebbe stata la non applicazione dei vincoli propri del lavoro a tempo determinato e, più in generale, delle forme di lavoro flessibile.
L’opzione ermeneutica era congegnata attorno all’idea che una convenzione tra ente utilizzatore ed ente di appartenenza, richiamando l’accrescimento professionale del dipendente e l’interesse condiviso delle due amministrazioni, potesse trasfigurare la prestazione aggiuntiva in mero atto esecutivo del rapporto originario. Si tratta, con tutta evidenza, di una costruzione con cui l’ente mirava a sottrarre la fattispecie ai limiti finanziari particolarmente stringenti che gravano sul lavoro flessibile, primo fra tutti quello ex art. 9, comma 28, d.l. 78/2010.
La Sezione Veneto, chiamata a scrutinare tale prospettazione, la ha totalmente disattesa e rigettata. La motivazione fornita è del tutto lineare: la disciplina positiva, la giurisprudenza contabile consolidata e il vincolo sistematico dell’art. 53, comma 1, d.lgs. 165/2001 impongono di ricondurre lo scavalco d’eccedenza allo schema del nuovo rapporto di lavoro subordinato (a tempo determinato e parziale) e autonomo, stipulato tra il dipendente e l’ente utilizzatore. Non si tratta, dunque, di un innesto sul rapporto originario, bensì di un secondo rapporto, autonomo per genesi, disciplina e contenuto, seppur economicamente contiguo al primo.
3.2 La natura dell’eccedenza: novazione contrattuale, non modulazione del rapporto originario
Chiarita la portata dell’istituto, la Sezione veneta ne definisce il regime applicativo, richiamando integralmente l’ordinato inquadramento offerto dalla Sezione regionale di controllo per la Puglia nella delib. n. 149/2023/PAR[4]. Ne emerge una fisionomia definita nei suoi tratti essenziali: l’incarico è conferibile solo nell’ambito degli enti locali; è svolto fuori orario; presuppone la previa autorizzazione dell’ente di appartenenza, che non è obbligato a rilasciarla se sussistono ragioni organizzative ostative; non richiede convenzione tra i due enti, a differenza dello scavalco condiviso.
L’inquadramento è quello di un contratto di lavoro subordinato a tempo determinato e parziale, regolato dal CCNL del Comparto delle Funzioni locali e contenuto entro le 12 ore settimanali medie, in modo da garantire il rispetto delle 48 ore settimanali medie imposte dall’art. 4, comma 4, del d.lgs. 66/2003[5], richiamato dall’art. 29, comma 2, CCNL FL 16 novembre 2022. Si tratta di un contratto diverso e distinto rispetto a quello intrattenuto dal dipendente con l’ente di appartenenza, con applicazione integrale degli istituti contrattuali propri del rapporto a tempo determinato e parziale.
La conseguenza sistematica è duplice. Sul versante organizzativo, l’incarico deve essere oggetto di specifica previsione nel piano triennale dei fabbisogni di personale. Sul versante finanziario, esso forma spesa di personale a tutti gli effetti e resta soggetto sia al tetto ex art. 1, commi 557 o 562, l. 27 dicembre 2006, n. 296, sia al limite del lavoro flessibile ex art. 9, comma 28, d.l. 78/2010 (secondo l’insegnamento della Sez. Aut. n. 23/2016/QMIG). Non è, quindi, un canale silenzioso di aggiramento dei vincoli assunzionali, ma un rapporto pienamente sottoposto, per la quota di costo aggiuntivo, al medesimo regime di contenimento previsto per le altre forme di lavoro flessibile.
3.3 Lo scavalco condiviso: unicità del rapporto e centralità della convenzione
Ontologicamente distinto è, invece, l’istituto dello scavalco condiviso, oggi disciplinato dall’art. 1, comma 124, l. 30 dicembre 2018, n. 145 e dall’art. 23 del CCNL Funzioni Locali del 16 novembre 2022 (che ha disapplicato l’art. 14 del CCNL enti locali del 22 gennaio 2004)[6]. Qui la struttura è capovolta: l’utilizzo del dipendente di altro ente si colloca all’interno dell’unico rapporto di lavoro con l’amministrazione di appartenenza, avviene per periodi predeterminati e per una parte dell’orario d’obbligo (le 36 ore settimanali), e presuppone convenzione tra i due enti che definisca il tempo di lavoro in assegnazione, la ripartizione degli oneri finanziari e ogni altro aspetto utile a regolare il corretto utilizzo del lavoratore.
Come ha ben evidenziato la Sez. reg. contr. Puglia, delib. n. 149/2023/PAR, richiamata sul punto dalla Sezione Veneto, «nello scavalco condiviso il lavoratore mantiene il rapporto d’impiego con l’amministrazione originaria, rivolgendo solo parzialmente le proprie prestazioni in favore di un altro ente, nell’ambito dell’unico rapporto alle dipendenze del soggetto pubblico principale». La convenzione, quand’anche preveda una ripartizione del carico finanziario, attribuendone una quota all’ente utilizzatore, non integra la costituzione di un nuovo rapporto di impiego, mancando qualunque vincolo contrattuale diretto tra l’ente utilizzatore e il lavoratore.
Le due figure si contrappongono, dunque, su assi paralleli e mai tangenti: nell’eccedenza vi è un nuovo rapporto oltre l’orario d’obbligo, nel condiviso vi è un’utilizzazione parziale entro l’orario d’obbligo di un rapporto che resta unico; nell’eccedenza la convenzione non è richiesta, nel condiviso ne è pilastro; nell’eccedenza l’ente utilizzatore è un secondo datore di lavoro, nel condiviso resta un utilizzatore di prestazioni altrui in forza di modulo organizzativo. La qualificazione, come si dirà appresso, dispiega effetti dirimenti sul tema del rimborso spese.
3.4 La convergenza sistematica delle fonti
La ricostruzione operata dalla Sezione Veneto non innova, ma consolida un orientamento espresso in termini analoghi da una pluralità di Sezioni: oltre alle già richiamate Sez. contr. Puglia, depongono nella medesima direzione Sez. contr. Molise (delibb. n. 35/2015/PAR, 105/2016/PAR, 109/2017/PAR), Sez. contr. Lombardia (delib. n. 3/2009/PAR), Sez. contr. Emilia-Romagna (delib. n. 104/2022/PRSP), Sez. contr. Sardegna (delib. n. 41/2024/PAR, sulla quale infra). Si tratta di un corpus giurisprudenziale ampio, la cui coerenza fa ormai apparire fuori luogo ogni tentativo di reintrodurre la tesi della modalità di utilizzazione del rapporto unico.
Merita specifica menzione, sul piano dei vincoli assunzionali di ordine generale, il richiamo che la Sezione Veneto opera all’orientamento della Sez. contr. Emilia-Romagna (delib. n. 104/2022/PRSP)[7], secondo cui l’assunzione ex art. 1, comma 557, l. 311/2004 integra a tutti gli effetti «assunzione» ai fini del divieto di cui all’art. 9, comma 1-quinquies, d.l. 24 giugno 2016, n. 113 (id est: mancato rispetto dei termini per l’approvazione dei documenti contabili fondamentali). L’assimilazione, di rilievo pratico immediato, esclude la possibilità di ricorrere allo scavalco d’eccedenza in vigenza del blocco, salve le deroghe eccezionali riconducibili all’attuazione del PNRR[8].
4. I VINCOLI FINANZIARI E ORGANIZZATIVI APPLICABILI ALLO SCAVALCO D’ECCEDENZA
4.1 Il tetto della spesa di personale
La qualificazione del rapporto scavalco come rapporto di lavoro subordinato distinto trascina con sé l’integrale sottoposizione degli oneri al tetto di spesa di personale. La Sezione delle Autonomie, nella richiamata delib. n. 23/2016/QMIG, ha specificato che gli oneri della prestazione aggiuntiva concorrono a determinare la spesa di personale ai sensi dei commi 557 o 562 dell’art. 1, l. 296/2006, a seconda che l’ente utilizzatore sia soggetto all’obbligo del rispetto della spesa media del triennio 2011-2013 (comuni sopra 1.000 abitanti) o del contenimento entro il livello 2008 (comuni fino a 1.000 abitanti). Il Segretario che assista il servizio finanziario nella verifica preventiva della sostenibilità dell’operazione dovrà, dunque, contabilizzare fin da subito il costo integrale del contratto entro l’aggregato di riferimento.
4.2 Il limite del lavoro flessibile
Al medesimo trattamento è sottoposta la spesa in relazione al vincolo ex art. 9, comma 28, d.l. 78/2010, che impone alle amministrazioni pubbliche di ridurre la spesa per il complesso del personale non a tempo indeterminato in misura pari al 50 per cento di quella sostenuta nel 2009. La Sezione delle Autonomie, nella medesima delib. n. 23/2016/QMIG, ha esplicitato che «la prestazione aggiuntiva andrà ad inquadrarsi all’interno di un nuovo rapporto di lavoro autonomo o subordinato a tempo parziale, i cui oneri dovranno essere computati ai fini del rispetto dei limiti di spesa imposti dall’art. 9, comma 28, per la quota di costo aggiuntivo». Le ragioni sottese a tale assunto sono evidenti: il legislatore ha inteso ridurre il ricorso alternativo a forme di lavoro flessibili in senso ampio, ricomprendendovi tutte le prestazioni che vengono svolte al di fuori di un rapporto esclusivo, indeterminato e “burocratizzato” in senso tradizionale.
Occorre, in sede istruttoria, verificare la capienza di entrambi i tetti, quello complessivo della spesa di personale e quello specifico del lavoro flessibile, e documentare tale verifica nella premessa dell’atto autorizzatorio. Deve essere chiaro che la sola capienza del primo non basta: la specialità del secondo esige un riscontro autonomo.
4.3 Il divieto assunzionale ex art. 9, comma 1-quinquies, d.l. 113/2016
Un ulteriore ostacolo, spesso sottovalutato dagli enti utilizzatori, è rappresentato dal divieto assunzionale conseguente al mancato rispetto dei termini per l’approvazione dei documenti contabili fondamentali. L’art. 9, comma 1-quinquies, d.l. 24 giugno 2016, n. 113 preclude agli enti territoriali inadempienti (per mancata o tardiva approvazione del bilancio di previsione, del rendiconto del bilancio consolidato, ovvero mancato invio dei dati alla BDAP entro trenta giorni dal termine per l’approvazione) «assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto». La Sez. contr. Emilia-Romagna, con la già citata delib. n. 104/2022/PRSP, ha espressamente ricondotto entro il perimetro applicativo del divieto lo scavalco d’eccedenza ex art. 1, comma 557, l. 311/2004. La coerenza dell’assimilazione è imposta dalla qualificazione dell’istituto in termini di nuovo rapporto contrattuale.
Le deroghe attivabili sono limitate alle assunzioni finalizzate all’attuazione del PNRR, secondo il perimetro tracciato dall’art. 3-ter d.l. 9 giugno 2021, n. 80 e dall’art. 31-bis, comma 4, d.l. 6 novembre 2021, n. 152, oppure a quelle connesse alle funzioni essenziali di protezione civile, polizia locale, istruzione pubblica e settore sociale. Fuori da tali perimetri, l’ente utilizzatore inadempiente non può procedere allo scavalco, pena la nullità del contratto e la responsabilità erariale del funzionario liquidatore.
4.4 La programmazione nel PIAO
Sul piano organizzativo, l’incarico ex art. 1, comma 557, l. 311/2004 deve essere previsto e motivato nel piano triennale dei fabbisogni di personale, oggi confluito nella Sezione «Organizzazione e capitale umano» del PIAO ex art. 6 d.l. 9 giugno 2021, n. 80 (conv. con modif. dalla l. 6 agosto 2021, n. 113) e d.P.R. 24 giugno 2022, n. 81. La motivazione dovrà dare conto della carenza di organico che rende necessario il ricorso allo scavalco, dell’impossibilità o inopportunità di attivare altri strumenti di reclutamento, della professionalità specificamente ricercata e dell’orizzonte temporale della prestazione. In assenza di previsione nel PIAO, l’incarico è privo di titolo programmatorio e, come tale, è esposto a rilievi tanto in sede di controllo successivo quanto in sede erariale.
5. IL RIMBORSO DELLE SPESE DI VIAGGIO: REGOLA DELL’INSUSSISTENZA ED ECCEZIONE REGOLAMENTARE
Una volta assestata la qualificazione giuridica dello scavalco d’eccedenza come nuovo rapporto di lavoro subordinato, il tema del rimborso delle spese sostenute dal dipendente per recarsi presso la sede dell’ente utilizzatore assume una fisionomia definita, che le pronunce delle Sezioni Sardegna e Basilicata contribuiscono ad affinare secondo un rapporto di regola ed eccezione.
5.1 Sezione contr. Sardegna n. 41/2024/PAR: la ratio ostativa
La Sezione Sardegna, adita dal Comune di Ploaghe, ha analizzato la richiesta di parere sulla rimborsabilità delle spese di viaggio nello scavalco d’eccedenza.
Il ragionamento dei giudici sardi in merito a quanto richiesto muove da un dato di prassi che l’ente istante stesso ha portato all’attenzione della Sezione: nella propria organizzazione, «il restante personale dipendente non beneficia di nessun rimborso spese viaggio per recarsi al luogo di lavoro, ma beneficia unicamente, in caso di missione, dei rimborsi in applicazione dell’art. 57, comma 9 del CCNL». La contrattazione collettiva riconosce espressamente il rimborso al solo personale in scavalco condiviso, ove ne ricorrano le condizioni e con oneri a carico dell’ente utilizzatore, mediante rinvio all’art. 57 CCNL Funzioni Locali sul trattamento di trasferta del personale comandato (art. 23, comma 4, CCNL FL 16.11.2022). Per lo scavalco d’eccedenza, invece, la contrattazione non prevede alcunché.
Il silenzio contrattuale non è casuale: esso è coerente con la struttura dell’istituto. Come chiarisce la Sezione Sardegna in un passaggio-chiave, «tenuto conto dei richiamati principi giurisprudenziali sul rapporto di lavoro in “scavalco d’eccedenza”, che presuppone un secondo datore di lavoro (l’ente presso cui la prestazione è svolta a tempo parziale), gli spostamenti del personale per raggiungere la sede del Comune di Ploaghe, sia che avvengano dalla sede di servizio dell’ente autorizzante sia che avvengano dalla residenza, non sono riconducibili a missioni o trasferte. La missione, infatti, si configura allorquando le prestazioni lavorative siano svolte presso luoghi diversi dalla sede di servizio dell’ente datore di lavoro».
La lettura è tanto stringente quanto piana. Poiché, per effetto della novazione contrattuale che la Sezione Veneto ha riaffermato nel 2026, l’ente utilizzatore assume, rispetto al dipendente in eccedenza, la fisionomia di datore di lavoro (secondo datore di lavoro rispetto all’ente di appartenenza, ma pur sempre datore di lavoro nel rapporto autonomo che si è costituito), la sede presso la quale il dipendente presta l’attività aggiuntiva è la sede di servizio del secondo rapporto. Va da sé l’impossibilità di qualificare come missione lo spostamento del dipendente per raggiungere tale sede: quello spostamento è viaggio casa-lavoro, non trasferta, e la disciplina del rimborso non trova applicazione.
Il valore precettivo della pronuncia sarda opera in forma cristallina: nello scavalco d’eccedenza, il rimborso delle spese di viaggio non è dovuto.
5.2 Sezione contr. Basilicata n. 59/2019/PAR: la fattispecie derogatoria a portata residuale
Anteriormente alla pronuncia sarda, la Sezione contr. Basilicata era stata chiamata dal Comune di Savoia di Lucania a scrutinare quesito solo apparentemente sovrapponibile: se sia rimborsabile al dipendente incaricato ex art. 1, comma 557, l. 311/2004 la spesa di viaggio ragguagliata a un quinto del prezzo di un litro di benzina, alla luce dell’art. 6, comma 12, d.l. 78/2010. La Sezione ha svolto un ragionamento che merita di essere collocato nella corretta dimensione sistematica e che afferisce al profilo dell’apertura, sebbene in via residuale, a un possibile ristoro regolamentato. Sempre le Sezioni Riunite, con la delib. n. 21/2011 e con l’ulteriore n. 11/CONTR/2012, hanno riconosciuto che, per evitare che soluzioni formalmente rispettose della norma finiscano per pregiudicare l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa o per comportare oneri incrementali (ricorso ad autovetture di servizio, car sharing, noleggio auto), l’ente locale può, con atto regolamentare, disciplinare forme di ristoro del dipendente. Tale facoltà, tuttavia, è condizionata al concorrere di sette elementi cumulativi che la Sezione Basilicata analiticamente enumera:
- intermediazione di un atto regolamentare esplicito, che non si presenti elusivo degli intenti perseguiti dal legislatore;
- valutazione documentata della maggior convenienza economica dell’uso del mezzo proprio rispetto alle alternative disponibili all’ente;
- ragguaglio del ristoro non al parametro caducato dell’art. 8 l. 417/1978, bensì agli oneri che l’ente avrebbe in concreto sostenuto per le sole spese di trasporto in ipotesi di utilizzo dei mezzi pubblici;
- previa verifica dell’assenza di idonei mezzi di trasporto pubblico tra gli enti interessati;
- predisposizione di misure organizzative volte a comprimere gli spostamenti attraverso una rigorosa pianificazione delle attività e una programmazione delle presenze che riduca al minimo indispensabile gli oneri per il rimborso;
- rispetto del tetto complessivo di spesa ex 6, comma 12, primo periodo, d.l. 78/2010 (con facoltà di compensazione infra-vincolo, come consentito da Corte cost. n. 139/2012 e Sez. Aut. n. 26/2013/QMIG)[9];
- attestazione, resa dal dipendente sotto la propria responsabilità, dell’effettivo sostenimento delle spese nei giorni e nelle ore indicate nel prospetto di richiesta rimborsi[10].
Il regime derogatorio per gli enti virtuosi ex art. 1, comma 905, l. 30 dicembre 2018, n. 145, che esonera dall’applicazione dell’art. 6, commi 12 e 14, d.l. 78/2010 gli enti che approvino il rendiconto entro il 30 aprile e il bilancio preventivo entro il 31 dicembre dell’anno precedente, non elide le condizioni sostanziali di ammissibilità del rimborso.
5.3 La composizione ermeneutica: regola ed eccezione, non contrasto
La lettura combinata delle due pronunce non lascia spazio a incertezze operative. La Sezione Sardegna esclude la configurabilità del rimborso spese viaggio come voce spettante ex se al dipendente in scavalco d’eccedenza. Il silenzio della contrattazione collettiva non è lacuna colmabile per via analogica, ma scelta coerente con la natura casa-lavoro dello spostamento.
La Sezione Basilicata apre una finestra derogatoria, ma la sua praticabilità è subordinata al cumulativo verificarsi delle sette condizioni sopra enumerate, la cui documentazione grava per intero sull’ente e la cui verifica non è surrogabile. In assenza anche di una sola di esse (l’assenza di regolamento espresso, la mancata valutazione di convenienza, l’omesso ragguaglio ai costi del trasporto pubblico, la mancata verifica dell’assenza di idonei mezzi pubblici, l’assenza di pianificazione, il superamento del tetto complessivo, l’omessa attestazione) il rimborso è privo di titolo e configura ipotesi di danno erariale.
Il rapporto tra le due pronunce non è, dunque, di contrasto ma di regola ed eccezione. La regola discende dalla qualificazione dell’istituto e opera automaticamente: nessun rimborso spetta salvo che l’ente non abbia costruito, in via preventiva e con atto regolamentare, un titolo derogatorio conforme alle sette condizioni.
La coerenza dell’impostazione trova conferma sul versante della responsabilità amministrativo-contabile. La Sezione giurisdizionale per la Puglia, con le sentenze n. 217/2019 e n. 286/2018, e la Sezione giurisdizionale per l’Emilia-Romagna, con la sentenza n. 103/2015/R, hanno affermato la responsabilità erariale dei soggetti coinvolti nel rimborso di spese di viaggio corrisposte in assenza di titolo[11].
6. PROFILI SISTEMATICI E IMPLICAZIONI OPERATIVE
Il quadro composto dalle tre pronunce si traduce, sul piano operativo, in un compendio di adempimenti che i soggetti interessati sono chiamati a presidiare nella fase istruttoria e in quella esecutiva.
6.1 L’atto autorizzatorio dell’ente di appartenenza
L’autorizzazione è elemento costitutivo della fattispecie e la sua assenza fa venir meno il titolo del rapporto: nessun contratto ex art. 1, comma 557, può essere legittimamente stipulato senza previa autorizzazione dell’ente di appartenenza. Il provvedimento autorizzatorio deve avere contenuto tipico: dare conto dell’insussistenza di ragioni organizzative ostative; definire i tempi e i modi di svolgimento dell’attività aggiuntiva; fissare le condizioni volte ad assicurare che l’utilizzo presso l’ente terzo non arrechi pregiudizio al corretto svolgimento dei compiti istituzionali dell’ente di appartenenza; richiamare espressamente l’orario massimo settimanale ex art. 4, comma 4, d.lgs. 66/2003 (48 ore medie, comprensive dell’orario ordinario) e la limitazione dell’incarico entro le 12 ore settimanali medie che, sommate alle 36 dell’orario ordinario, mantengono la prestazione entro il limite comunitario.
6.2 La convenzione: facoltativa nell’eccedenza, necessaria nel condiviso
Nella fattispecie dell’eccedenza, la convenzione tra i due enti non è prevista dalla norma. Nulla vieta che gli enti la sottoscrivano, ad esempio per regolare aspetti di natura organizzativa quali la copertura assicurativa, la ripartizione di eventuali oneri accessori, i canali di raccordo tra le rispettive strutture, ma essa non muta la natura del rapporto principale, che resta contratto individuale di lavoro subordinato tra dipendente ed ente utilizzatore. Nella fattispecie del condiviso, per converso, la convenzione è elemento essenziale e deve definire il tempo di lavoro in assegnazione, la ripartizione degli oneri finanziari e ogni altro aspetto utile a regolare il corretto utilizzo del lavoratore (art. 1, comma 124, l. 145/2018).
6.3 Il contratto individuale a tempo determinato e parziale
La stipulazione del contratto individuale è il momento perfezionativo dell’operazione. Il contratto sottoscritto tra ente utilizzatore e dipendente ha natura di rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato e parziale, disciplinato dal CCNL Funzioni Locali.
6.4 L’iscrizione nel PIAO
L’incarico deve essere previsto e motivato nella sezione «Organizzazione e capitale umano» del PIAO ex art. 6 d.l. 9 giugno 2021, n. 80. La motivazione deve dare conto del fabbisogno, dell’impossibilità o inopportunità di soddisfarlo con altri strumenti, della professionalità ricercata, dell’orizzonte temporale e del profilo finanziario.
6.5 La gestione della spesa entro i tetti
La verifica preventiva della capienza dei tetti è altrettanto fondamentale: quello complessivo della spesa di personale exart. 1, commi 557 o 562, l. 296/2006, e quello specifico del lavoro flessibile ex art. 9, comma 28, d.l. 78/2010. La spesa dello scavalco d’eccedenza va imputata per intero ai due aggregati, per la quota di costo aggiuntivo.
Nel caso di ente inadempiente ai termini di approvazione dei documenti contabili fondamentali, opera il divieto ex art. 9, comma 1-quinquies.
7. CONCLUSIONI
Le tre pronunce esaminate compongono un quadro sistematico che, letto congiuntamente, dispensa gli operatori da ogni tentazione di ricerca giurisprudenziale ulteriore per gestire i casi ordinari di scavalco d’eccedenza. La stella polare resta il principio dell’unicità del rapporto di lavoro pubblico ex art. 53, comma 1, d.lgs. 165/2001, di cui l’art. 1, comma 557, l. 311/2004 costituisce deroga espressa e delimitata. L’istituto non è modalità di utilizzazione del rapporto originario ma novazione contrattuale: da qui la piena sottoposizione ai vincoli finanziari del lavoro flessibile e la coerente esclusione di ogni prestazione accessoria non contrattualmente prevista.
Il rimborso delle spese di viaggio è, in questo assetto, oggetto di una regola di segno negativo, cui fa da contrappunto una eccezione (id est: la deroga regolamentare) a portata tanto residuale da rendere sconsigliabile, in ordinaria amministrazione, la sua stessa esplorazione.
Il messaggio, per una tipologia di ente, il comune sotto i 25.000 abitanti, che dell’istituto fa uso frequente e talora sistematico, è che la deroga al principio di unicità del rapporto non è varco all’informalità, ma finestra procedurale a maglie strette. La sua praticabilità è tanto ampia sul piano della funzione ausiliaria quanto stringente sul piano dei presidi contabili e disciplinari. Il compito degli organi gestionali è tenerle entrambe insieme, in coerenza con il quadro normativo vigente e con il complesso novero di decisioni giurisprudenziali in materia.
[1] Corte dei conti, Sez. reg. contr. Veneto, delib. 27 luglio 2026, n. 140/2026/PAR, resa a favore del Comune di Cazzano di Tramigna (VR); Corte dei conti, Sez. reg. contr. Sardegna, delib. 15 maggio 2024, n. 41/2024/PAR, resa a favore del Comune di Ploaghe; Corte dei conti, Sez. reg. contr. Basilicata, delib. 19 settembre 2019, n. 59/2019/PAR, resa a favore del Comune di Savoia di Lucania (PZ).
[2] La formulazione originaria, contenuta nella legge finanziaria per il 2005, contemplava la sola soglia dei 5.000 abitanti. L’estensione a 15.000 abitanti è intervenuta con l’art. 3, comma 6-bis, d.l. 22 aprile 2023, n. 44, convertito con modificazioni dalla l. 21 giugno 2023, n. 74; l’ulteriore estensione a 25.000 abitanti è opera dell’art. 28, comma 1-ter, d.l. 22 giugno 2023, n. 75, convertito con modificazioni dalla l. 10 agosto 2023, n. 112.
[3] Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, delib. n. 23/SEZAUT/2016/QMIG. La pronuncia costituisce lo snodo interpretativo di riferimento sull’inquadramento sistematico dell’istituto, cui hanno fatto seguito le successive delibb. nn. 2141/2005 e 3764/2013 del Consiglio di Stato, recepite dal Ministero dell’Interno con la circolare n. 2 del 26 maggio 2014.
[4] Corte dei conti, Sez. reg. contr. Puglia, delib. n. 149/2023/PAR, richiamata testualmente nella motivazione della Sezione Veneto. Nel medesimo senso, tra le altre, Sez. reg. contr. Puglia, delib. n. 80/2022/PAR e n. 110/2024/PAR; Sez. reg. contr. Molise, delibb. nn. 35/2015/PAR, 105/2016/PAR e 109/2017/PAR; Sez. reg. contr. Lombardia, delib. n. 3/2009/PAR.
[5] D.lgs. 8 aprile 2003, n. 66, di attuazione della direttiva 93/104/CE e della direttiva 2000/34/CE relativamente all’orario di lavoro, applicabile alle pubbliche amministrazioni. L’art. 4, comma 4, fissa il limite delle 48 ore settimanali medie, comprensivo del lavoro straordinario e computato con riferimento a un periodo di riferimento di quattro mesi (elevabile a sei o dodici mesi dalla contrattazione collettiva).
[6] Art. 1, comma 124, l. 30 dicembre 2018, n. 145: «gli enti locali possono utilizzare, con il consenso dei lavoratori interessati, personale assegnato da altri enti, cui si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto funzioni locali, per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo, mediante convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza». La disposizione trova specificazione nell’art. 23 del CCNL Funzioni Locali del 16 novembre 2022, che ha disapplicato e sostituito l’art. 14 del previgente CCNL enti locali del 22 gennaio 2004.
[7] Corte dei conti, Sez. reg. contr. Emilia-Romagna, delib. n. 104/2022/PRSP. La pronuncia, resa in sede di parifica del rendiconto, ha ricondotto l’assunzione ex art. 1, comma 557, l. 311/2004 nel perimetro applicativo del divieto assunzionale ex art. 9, comma 1-quinquies, d.l. 24 giugno 2016, n. 113.
[8] Le deroghe si sostanziano nell’art. 3-ter d.l. 9 giugno 2021, n. 80, introdotto dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, per le assunzioni funzionali all’attuazione del PNRR e all’esercizio delle funzioni essenziali (protezione civile, polizia locale, istruzione pubblica, settore sociale), nonché nell’art. 31-bis, comma 4, d.l. 6 novembre 2021, n. 152, convertito con modificazioni dalla l. 29 dicembre 2021, n. 233, che consente in deroga le assunzioni finalizzate agli interventi PNRR di cui ai commi 1 e 3 del medesimo art. 31-bis.
[9] Corte costituzionale, sent. 139/2012, che ha riconosciuto la possibilità per gli enti territoriali di operare compensazioni infra-vincolo nel rispetto del tetto complessivo di spesa exart. 6 d.l. 78/2010, in coerenza con l’art. 119, comma 1, Cost. Nel medesimo senso, sentenze n. 182/2011, n. 297/2009, n. 289/2008 e n. 169/2007. In sede contabile, Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, delib. n. 26/2013/QMIG.
[10] D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 recante il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa. L’art. 46 disciplina la dichiarazione sostitutiva di certificazione, l’art. 47 la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà, l’art. 76 le sanzioni penali per le dichiarazioni mendaci, la falsità in atti e l’uso di atti falsi.
[11] Corte dei conti, Sez. giur. Puglia, sent. n. 217/2019 e n. 286/2018; Corte dei conti, Sez. giur. Emilia-Romagna, sent. n. 103/2015/R. Le pronunce confermano l’orientamento consolidato secondo cui il rimborso di spese di viaggio erogato in assenza di titolo — o in presenza di titolo formalmente conforme ma sostanzialmente elusivo del quadro normativo — integra danno erariale, a titolo di colpa grave, ascrivibile ai soggetti che abbiano concorso all’erogazione o omesso i controlli di competenza.
