Come notificare correttamente la cartella di pagamento: la Cassazione ribadisce l’ovvio. Ma non è questo il punto … Una riflessione sul sistema di riscossione (di Domenico Finocchietti)

Con la sentenza 13776/26 la Corte di cassazione torna a ribadire che il procedimento corretto per la notifica della cartella di pagamento prevede che, in caso di temporanea assenza all’indirizzo di residenza del destinatario, l’agente notificatore debba inviare regolare raccomandata informativa ai sensi dell’art. 140 CPC, come richiamato dall’art. 60 del DPR 600/73 in combinato disposto con l’art. 26 del DPR 602/73.

In concreto: l’agente notificatore si reca all’indirizzo del destinatario, non lo trova, ritorna in ufficio e gli spedisce raccomandata informativa di deposito del plico presso la casa comunale; di tutte queste operazioni deve dare contezza nella relata di notifica. La raccomandata deve essere effettivamente spedita e recapitata e questa circostanza deve essere documentata con la cartolina di ricevimento. Se questa manca, manca la prova del suo inoltro e la notifica è nulla.

Chi si occupa di tributi questa procedura la conosce benissimo, non c’è nulla di strano o innovativo, sono anni che la Cassazione è arrivata a queste conclusioni (cito tra le tante Cass 19146/23). Anzi, a dirla tutta quando ho letto in rassegna questa sentenza di primo acchito mi sono chiesto come mai fosse segnalata.

Poi però la mia attenzione è stata richiamata dall’incredibile cronologia degli eventi che hanno portato alla nostra sentenza …

Non sto scherzando, potete verificalo voi stessi leggendo la sentenza:

• Nel 2004 viene contestato con cartella di pagamento alla contribuente un accertamento tributario relativo ad Irpef del 1982 (!).
• Dopo un primo accesso, l’agente notificatore ne fa un secondo ma non trova la contribuente e notifica (male) con il sistema ex 140 cpc, come già sappiamo.
• Senza alcuna fretta e giusto poco prima che maturi la prescrizione, dopo altri 10 anni il concessionario per la riscossione – siamo nel luglio del 2014 – notifica alla contribuente un’intimazione di pagamento, nel presupposto naturalmente che la notifica della cartella di 10 anni prima fosse stata notificata correttamente.
• La contribuente, fortunatamente ancora in vita, si guarda bene di pagare e impugna l’intimazione deducendo ovviamente di non aver ricevuto alcuna notifica di cartelle di pagamento.
• Primo grado, poi secondo grado. Dalla sentenza non si apprende con quali tempi si sia arrivati alla Cassazione, anche se c’è da dire che le Commissioni tributarie, oggi Corti di giustizia, sono in genere celeri a giudicare e si arriva in Cassazione talvolta in soli due anni. Qui il meccanismo si inceppa però dato che – sono i dati gennaio giugno 2024, non credo che oggi siamo molto distanti – pensate un po’ che del contenzioso pendente in Cassazione di circa 91.200 pendenze quasi 40.000 sono tributarie, mentre la durata media di una causa in Cassazione si avvicina a 4 anni e 8 mesi. Giocoforza che quindi si crei un ristagno di cause pendenti in Cassazione.
• Finalmente la Cassazione mette la parola fine alla vicenda nel 2026 con la nostra sentenza. Da notare però che la sentenza mette fine alla causa relativa al vizio di notifica della cartella, ma ovviamente non esamina affatto la correttezza o meno della contestazione sostanziale tributaria. A distanza di 22 anni dalla contestazione, peraltro di un’obbligazione tributaria relativa al 1982 (spero per carità di patria che si tratti di un refuso, dato che a questo punto parliamo di 44 anni), non sappiamo, né sapremo mai se il contribuente dovesse davvero all’erario la somma contestatale, ma solo che la cartella di pagamento è stata notificata malamente. Si noti inoltre che la Corte ha ritenuto assorbita l’altra doglianza della contribuente, ma che immagino sarebbe stata accolta senza se e senza ma: la prescrizione della pretesa tributaria.
• Per inciso, giustamente la Cassazione dopo avere ritenuto nulla la notifica condanna Agenzia delle entrate e Ader (già Equitalia) alle spese di lite.

Una vicenda sotto un aspetto grottesca. Sotto un altro aspetto emblematica del funzionamento del sistema di accertamento prima e di riscossione poi, almeno per i tributi erariali.

Quello tra erario e contribuente è un rapporto malato, che a distanza di 26 anni dallo Statuto dei diritti del contribuente non è stato capace di emendare i tanti vizi se non in minima parte. Per altro verso è di un’inefficienza spaventosa, se non riesce a recuperare le somme dovute all’erario come nel caso in esame oppure ci prova a distanza di decenni, quando poi magari il contribuente ha pure potuto mettere al sicuro gran parte dei propri beni vanificando la successiva (quando c’è) azione esecutiva.

Mi sono occupato per anni di tributi locali e specialmente di contenzioso tributario e quando ti occupi di contenzioso diventa inevitabile inciampare nel sistema di riscossione.

Che il sistema funzioni male è sotto gli occhi di tutti, non serve essere specialisti. Non a caso il principale concessionario per la riscossione, che peraltro anni fa era esclusivo, è stata la micidiale Equitalia, poi divenuta Ader. Domani, per gli Enti locali, sarà Amco.

Tuttavia si può cambiare nome, fare un’operazione di maquillage, ma se il baraccone non funzionava ieri e non funziona oggi, è difficile pensare che funzioni domani. Un certo scetticismo ce lo possiamo concedere, voglio dire.

Eppure quando andiamo ad esaminare il meccanismo tributario e di riscossione negli Enti locali si ha la sensazione che, pur con tutti i limiti che ci impone una normativa pensata quasi esclusivamente per i tributi erariali, si sia ad un passo diverso e una vicenda come quella in esame difficilmente potrebbe accadere.

Per contestare un debito tributario gli Enti locali – chissà perché poi, la Cassazione ce l’ha spiegato varie volte, anche recentemente, ma confesso di non esserne ancora convinto del tutto … – innanzi tutto hanno a disposizione non 10, come ha lo Stato, ma 5 anni. Chi vuole accertare, insomma, deve farlo prima. Altrettanto avviene per gli atti interruttivi della prescrizione/decadenza, che per i tributi locali sono sempre quinquennali, con l’unica eccezione della sentenza in giudicato.

Poi se l’avviso di accertamento non è impugnato, o è impugnato senza successo, il Comune può avvalersi di un concessionario per la riscossione diverso da Ader. Un concessionario che se non mi porta risultati lo cambio. Mentre Ader so già che non funziona, anche perché per molti dei crediti tributari dei Comuni, che sono di basso importo, Ader semplicemente non agisce. Molti sono i Comuni che hanno abbandonato completamente Ader da tempo.

Vengo alla conclusione. La sentenza non dice nulla di straordinario e non riguarda neppure gli Enti locali, ma mi ha offerto solo lo spunto, l’occasione, la scintilla per parlare di un tema invece molto attuale e per certi versi nuovo. A breve per i Comuni partirà l’obbligo dell’affidamento dei carichi ad Amco, quando si verifichi un tasso di smaltimento dei residui attivi inferiore al 35% rispetto alla riscossione degli ultimi tre anni. Parallelamente i Comuni potranno affidare ad Amco i carichi già affidati ad Ader e oggetto di discarico, come da riforma del sistema della riscossione ex D Lgs 110/24.

Come ho scritto sopra, non sono personalmente molto fiducioso dell’efficienza di Amco. Soprattutto, si consideri che Amco non gestirà direttamente i recuperi coattivi ma affiderà i carichi dei Comuni in una sorta di sub concessione alle Società private che fanno questa attività in sede locale. Si tratta di Società che hanno struttura ed esperienza adeguate perché già oggi operano su questo mercato del tutto particolare.

Ma allora non sarebbe più semplice che i Comuni scegliessero fin da subito a chi affidare i propri carichi fiscali (e non solo, anche quelli patrimoniali o le sanzioni amministrative)? E soprattutto, non è forse questo il momento di occuparsi attivamente e non più solo passivamente del problema del recupero coattivo, che i Comuni potrebbero sicuramente con maggiore efficienza e migliori risultati gestire direttamente? Chi fa da sé fa per tre, si dice.