Sulla funzione e sui compiti dei segretari comunali in rapporto ai dirigenti, non si era ancora finito di leggere i vari commenti relativi alla decisione della Sezione I centrale d’appello del 23/07/2026, n. 176 (vedi infra) che, con un classico cambiamento improvviso, quasi un effetto teatrale (il classico coup de théâtre), la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti ligure rimette tutto in discussione, rievocando quella “fatica di amministrare” e quella “paura della firma” che alcuni autori collocavano nel “ricco elenco dei luoghi comuni o del politicamente corretto”, quando, invece, gli effetti di alcune decisioni della Corte come quella ligure continuano ad alimentare il fenomeno della “burocrazia difensiva” (o “amministrazione difensiva”) e non a tranquillizzare, nel segno di quello che era stato l’indirizzo della Corte costituzionale.
Era stato correttamente chiarito che il segretario comunale non ha poteri di vigilanza sui dirigenti, ribaltando proprio una condanna per mancata riscossione di sanzioni amministrative e sottolineando la confusione sulle sue competenze. Non è in posizione di superiore gerarchico dei dirigenti e non è tenuto a esercitare un generico dovere di vigilanza sulla legittimità degli atti.
E di tale impostazione erano stati “soddisfatti” quegli autori che sostenevano tale tesi.
I giudici di appello rilevavano come tanto la procura erariale quanto il giudice di prime cure avessero travisato le funzioni proprie dell’assistenza giuridico-amministrativa che il d.lgs. 267/2000 individua come competenza specifica del segretario, assumendo invece che il segretario disponesse di poteri gestionali operativi.
E veniamo al coup de théâtre: la recente pronuncia della Corte dei conti (Sez. giur. Liguria, sent. n. 57/2026), che merita attenzione per le “gravi” implicazioni che potrebbe avere sulla responsabilità del segretario comunale in materia di entrate tributarie locali, merita di essere ampiamente criticata per la palese contraddittorietà dei concetti di dolo e colpa, ma soprattutto perché denota un palese “sconfinamento” della Corte dei conti in logiche proprie del giudice penale. Lo ammette la stessa sentenza a pagina 32, quando dichiara di scrutinare l’aspetto volitivo (cioè il dolo) secondo profili penalistici, ma con evidenti violazioni del diritto di difesa, in quanto, come noto, nel giudizio contabile la prova non si forma come in quello penale, laddove la nota o denuncia “anonima” valorizzata non avrebbe avuto alcun effetto se non corroborata da altri elementi.
La prova del dolo diretto ed eventuale, poi, non appare affatto dimostrata, ma solo enunciata con un rinvio ad alcune decisioni della Cassazione penale.
Come noto, la celebre frase «Nessuno ha mai visto il dolo camminare nelle aule di giustizia» (spesso attribuita a illustri giuristi o magistrati) riassume perfettamente una delle più grandi sfide del diritto penale: la prova dell’intenzione. Il dolo, infatti, è uno stato psicologico interno.
Poiché non è un oggetto fisico che si possa mostrare o vedere, i giudici devono ricostruirlo indirettamente, ma devono farlo attraverso fatti oggettivi e comportamenti concreti (le cosiddette condotte-spia) e non con mere affermazioni che sembrano piuttosto configurare una colpa: non aver agito, ovvero non aver vigilato.
Ed è questo il profilo più critico della sentenza: l’impressione è quella di una sentenza “manifesto”, quasi sconfinante nel campo della morale e dell’etica, poco legata ai ben noti principi secondo i quali l’elemento soggettivo e la violazione normativa sono alla base della responsabilità amministrativa contabile, ma devono anche essere adeguatamente provati.
L’art. 1, comma 1, l. 20/1994, nel testo risultante dalla modifica introdotta dall’art. 21, comma 1, d.l.76/2020, stabilisce che «la prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso».
Si tratta di una disposizione a regime, non temporalmente limitata, che eleva la soglia probatoria del dolo erariale alla volontà dell’evento. L’affermazione di un «dolo eventuale» fondato sull’accettazione presunta del rischio di un disservizio — in un soggetto che la sentenza stessa descrive come estraneo alla gestione dei procedimenti — è logicamente incompatibile con la volontà dell’evento dannoso richiesta dalla norma speciale. Il richiamo, operato in motivazione, alla giurisprudenza penale sul dolo eventuale (Cass. pen. n. 34032/2022) è improprio: le categorie penalistiche non sono sovrapponibili alla nozione contabile di dolo, che, dopo la riforma del 2020, richiede la volizione dell’evento.
La motivazione, inoltre, non esplicita quale specifico obbligo di servizio sia stato consapevolmente violato. L’art. 97 d.lgs. 267/2000 attribuisce al segretario compiti di «collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa» (comma 2) e di sovrintendenza e coordinamento dell’attività dei dirigenti (comma 4). Nessuna di queste funzioni si traduce in un potere di gestione o di controllo capillare dei singoli procedimenti tributari.
In particolare, l’attività di accertamento e riscossione di IMU, TASI e TARI appartiene alla gestione amministrativa e finanziaria ed è riservata ai dirigenti e ai responsabili dei servizi dall’art. 107 d.lgs. 267/2000, che al comma 6 ne sancisce la responsabilità «in via esclusiva» per la correttezza amministrativa e i risultati della gestione; lo conferma, per il servizio finanziario, l’art. 153 d.lgs. 267/2000, che affida al responsabile di ragioneria la verifica dello stato di accertamento delle entrate.
Il controllo successivo di regolarità amministrativa che l’art. 147-bis, comma 2, d.lgs. 267/2000 pone «sotto la direzione del segretario» è circoscritto alle determinazioni di impegno di spesa, ai contratti e agli altri atti amministrativi selezionati a campione e non investe l’attività di emissione degli avvisi di accertamento tributario. La sentenza, affermando un dovere del segretario di «controllare che gli avvisi di accertamento fossero notificati tempestivamente», estende la sovrintendenza ben oltre il perimetro normativo, trasformandola in una responsabilità oggettiva da posizione per il solo fatto “formale” di rivestire la titolarità di una carica, pur essendo del tutto estranea alla “gestione”, e reintroducendo nell’ordinamento giuridico la “responsabilità oggettiva”, espunta da tempo in quanto contraria al principio della responsabilità soggettiva (art. 1 l. n. 20/1994 e s.m.i.).
Né soccorre il rinvio all’art. 18 d.P.R. 3/1957, che fonda la responsabilità sulla «violazione di obblighi di servizio»: perché il dolo sussista occorre la consapevole violazione di un obbligo determinato che — come si è detto — la sentenza non individua. La giurisprudenza di legittimità, pur in ambito penale ma con principi generali pienamente trasponibili, è costante nell’escludere un dolus in re ipsa desumibile dalla sola durata dell’omissione: «Al sindaco si addebita di non aver sorvegliato l’azione dei propri dirigenti e di non essersi avveduto dei loro inadempimenti amministrativi e quindi di essersi reso responsabile non di altro se non di una mera inerzia colposa, che giammai può omologarsi all’indebito rifiuto doloso» (Cass. pen., Sez. VI, n. 51149/2014); nello stesso senso, la mera negligenza o l’errore di valutazione sulla necessità di intervenire non integrano l’elemento psicologico doloso, essendo «un rimprovero fondato sulla mera negligenza o colpa per definizione estraneo all’area di inferenza del dolo generico» (Cass. pen., Sez. VI, n. 37888/2015).
In altri termini, la sentenza afferma il dolo del segretario senza dimostrare la sua conoscenza della situazione di criticità. Essa stessa dà atto che l’organo di revisione non aveva mai segnalato alcunché e che il sindaco non era stato informato: elementi che, se valgono a escludere la responsabilità dell’organo politico, a fortiori incidono sulla configurabilità di un dolo in capo a chi, come il segretario, non gestiva i procedimenti. Come segnalato da taluni commentatori, il punto più critico appare, quindi, la qualificazione in termini di dolo (seppur eventuale) di una condotta omissiva distribuita su anni. Il dolo eventuale richiede la rappresentazione e l’accettazione del rischio dell’evento dannoso: applicarlo a un’inerzia amministrativa rischia di scivolare verso una prova per presunzioni — “avrebbe dovuto sapere, quindi ha accettato il rischio” — che è concettualmente più vicina alla colpa grave aggravata che al dolo. Questa impostazione, se consolidata, avrebbe conseguenze pratiche significative: il dolo, a differenza della colpa grave, non gode di alcuna limitazione quantitativa del risarcimento né delle coperture assicurative generalmente ammesse per la responsabilità amministrativa.
Inoltre, la circostanza del plurimo incarico nei Comuni di Varazze, Lavagna e Rapallo è assunta come indice di volontà colpevole, senza aver accertato se l’assegnazione fosse frutto di libera scelta ovvero di convenzioni o reggenze imposte dall’ordinamento degli enti: la «volontà di svolgere la sua attività in quattro Comuni diversi» è presunta, non provata e, peraltro, nella maggioranza dei casi riconducibile al mero spirito di servizio agli enti.
È interessante riportare e condividere l’opinione di altro illustre giurista, per il quale «quando l’inerzia protratta diventa nesso causale autonomo, il segretario comunale smette di sovrintendere e comincia a garantire un risultato che l’art. 97 TUEL non gli ha mai affidato, perché i poteri gestionali sui tributi restano dove la separazione tra indirizzo e gestione li ha collocati. Costruire su questa base un dolo, sia pure eventuale, significa ricavare dalla posizione ciò che dovrebbe essere provato nella condotta, e la formula “avrebbe dovuto sapere, dunque ha accettato il rischio” è una presunzione che indossa l’abito del dolo mentre conserva la sostanza della colpa grave. Non è questione nominalistica: cadono il limite quantitativo del risarcimento e la copertura assicurativa. Aristotele insegnava che si risponde di ciò che è volontario e conosciuto nelle sue circostanze, e la reggenza multipla non è scelta, ma supplenza imposta da una carenza di organico che lo Stato non colma. Vi è poi il paradosso: premiare chi resta non informato e punire chi occupa la postazione da cui si vede tutto senza poter intervenire. Sarebbe l’esatto rovescio della funzione preventiva della responsabilità amministrativa».
Pasquale Monea, Segretario Generale della Camera Commercio Chieti Pescara – Direttore generale Agenzia di Sviluppo – Collaboratore Università G. D’Annunzio di Chieti e Pescara, già Segretario ed RPCT Comune di Firenze e Città Metropolitana di Firenze