Massima
La costruzione di un viadotto autostradale sul soprassuolo di strade appartenenti al demanio comunale o provinciale integra il presupposto impositivo della TOSAP — e del canone unico patrimoniale (CUP) che ne ha assunto la funzione dal 1° gennaio 2021 — a carico del concessionario autostradale. In difetto di un formale procedimento ablativo, la normativa autorizzativa della rete autostradale (l. n. 729/1961) non ha operato alcun trasferimento della proprietà del suolo e del soprassuolo pubblico locale: le strade restano nel demanio dell’ente locale, con piena estensione del diritto dominicale al volume d’aria sovrastante (art. 840 c.c.). Il presupposto impositivo si perfeziona “in re ipsa” con la permanenza fisica dell’opera, senza necessità di prova specifica del pregiudizio all’uso collettivo. L’esenzione di cui all’art. 49, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 507/1993 non è estensibile al concessionario privato, che agisce in autonomia d’impresa. La base imponibile è determinata in metri quadrati di soprassuolo effettivamente occupato.
Il caso
Il Comune di *********, tramite il proprio concessionario della riscossione, aveva accertato la TOSAP per l’anno 2014 nei confronti di una società concessionaria autostradale per l’occupazione di mq 1.250 di soprassuolo di due strade comunali , sovrastato da un viadotto dell’autostrada A5.
La concessionaria aveva impugnato l’accertamento sostenendo che l’area fosse già sottratta all’uso pubblico per volontà dello Stato e che, gestendo un servizio pubblico, dovesse beneficiare dell’esenzione prevista dall’art. 49, comma 1, lett. a), del d.lgs. 507/1993.
Soccombente in primo e secondo grado, ricorreva in Cassazione: ricorso rigettato con condanna per responsabilità processuale aggravata ex art. 96 cpc.
Le questioni giuridiche
1) Il presupposto impositivo: l’occupazione è “in re ipsa”
La Corte ribadisce che l’art. 38, commi 1 e 2, del d.lgs. 507/1993 assoggetta a TOSAP le occupazioni di qualsiasi natura, incluse quelle del soprassuolo, su beni appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile di Comuni e Province.
La sottrazione all’uso collettivo del volume d’aria sovrastante la strada comunale è insita nella costruzione stessa del viadotto.
2) La proprietà della strada non passa allo Stato
La realizzazione della rete autostradale prevista da legge (l. 729/1961) non comporta il trasferimento automatico della proprietà delle strade comunali allo Stato. In assenza di regolare procedura espropriativa, le strade restano nel demanio comunale.
Vale il regime dell’art. 840 c.c. (usque ad sideras et ad inferos): la proprietà si estende anche allo spazio aereo soprastante.
3) Il concessionario non è “longa manus” dello Stato
L’esenzione dell’art. 49 d.lgs. 507/1993 postula che l’occupazione sia direttamente ascrivibile al soggetto esente. Il concessionario autostradale agisce in autonomia d’impresa, assume rischi operativi e persegue finalità di lucro: non è equiparabile allo Stato, nemmeno durante la gestione di un’opera pubblica.
4) Il calcolo: superficie, non lunghezza lineare
La tassa si calcola sui metri quadrati effettivamente sottratti all’uso pubblico, non sulla lunghezza lineare del viadotto.
La pronuncia si inserisce in un filone ormai solidissimo:
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Cass. n. 11886/2017: primo consolidamento del principio
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Cass. n. 19693/2018: esenzione non applicabile al concessionario privato
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Cass. n. 9973/2024: riaffermazione del presupposto oggettivo
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diverse serie di pronunce che blindano il principio su tutto il territorio nazionale
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Cass. n. 3633/2026: conferma definitiva con condanna per lite temeraria
Il quadro attuale: da TOSAP a Canone Unico Patrimoniale (CUP)
Va sottolineato che la TOSAP è stata abrogata dal 1° gennaio 2021 dall’art. 1, comma 816, della l. 160/2019 (legge di bilancio 2020), sostituita dal Canone Unico Patrimoniale (CUP) disciplinato dai commi 816-847 della stessa legge.
I principi elaborati dalla Cassazione sulla TOSAP restano però pienamente applicabili al CUP, che ne ha ereditato il presupposto impositivo (occupazione di suolo, soprassuolo e sottosuolo pubblico).
Nota pratica per gli enti locali
I Comuni e le Province attraversati da viadotti autostradali hanno titolo pieno ad accertare il canone per l’occupazione del soprassuolo. Operativamente:
Verificare il reticolo viario: quali strade comunali o provinciali sono sovrastate da infrastrutture autostradali o ferroviarie in concessione a privati
Quantificare la superficie (mq) di soprassuolo occupato per ciascun viadotto/cavalcavia
Notificare l’atto di accertamento al concessionario (non allo Stato)
Documentare la proprietà demaniale della strada sottostante (estratto catastale, PGT/PRG, delibere)
Calcolare il canone con le tariffe CUP vigenti, con retroattività nei limiti prescrizionali
Il termine di decadenza dell’azione di accertamento ordinario è quinquennale (art. 2946 c.c.), ma la giurisprudenza ha recentemente chiarito che si applica la prescrizione decennale in mancanza del titolo concessorio da parte del comune in quanto in tal caso si tratta di una misura indennitaria COSAP/CUP, ( cfr. Cass. 5509/2026)
Il presente articolo non costituisce parere legale , ma un’opinione ragionata dell’autore
