La sentenza del Venerdì Santo è l’ennesima tappa di una via crucis infinita per la spesa sociale dei Comuni: per il TAR Veneto l’ISEE non è solo un indicatore economico per l’accesso alle prestazioni sociali ma vincola in maniera puntuale la determinazione della quota di contribuzione a carico del Comune
La recentissima sentenza del T.A.R. Veneto 735/2026, pubblicata il 03/04/2026, giorno del Venerdì Santo, anche simbolicamente, vista la ricorrenza del giorno della Passione Cristiana, rischia di infliggere un colpo grave ai bilanci comunali messi sempre più a repentaglio dalla crescita di una spesa sociale che si accompagna inesorabilmente all’aumento dei bisogni di assistenza e cura della popolazione.
Solo apparentemente la sentenza ribadisce un principio ormai consolidato: ossia che l’ISEE costituisce il parametro normativamente vincolante per l’accesso alle prestazioni sociali agevolate e per la definizione del livello di compartecipazione al relativo costo. In realtà, censurando l’introduzione, da parte del Comune, di soglie massime di accesso alle prestazioni sociali, finisce per fare molto di più, ossia arriva ad affermare, tra le righe, che in presenza di un indicatore di situazione economica inferiore alla retta (sic!), il Comune non deve fare altro che aprire il portafoglio ed applicare il DPCM 159/2013.
La decisione appare condivisibile nella parte in cui esclude la possibilità per l’ente locale di introdurre criteri derogatori o sostitutivi rispetto all’ISEE. Essa, tuttavia, non valorizza adeguatamente un profilo concettualmente decisivo: l’ISEE è un indicatore sintetico della situazione economica complessiva del soggetto, mentre la retta di ricovero costituisce il costo di una specifica prestazione: sono dunque, come giustamente sostenuto dal Comune resistente, valori disomogenei. La disomogeneità tra i due parametri impedirebbe di ricavare automaticamente, dal mero superamento del costo della retta rispetto al valore ISEE, un obbligo comunale di integrale copertura della differenza. Questo dipende dal fatto, circostanza che il TAR sembra in parte non voler prendere in considerazione, che la disciplina in materia di ISEE non dispone alcuna soglia “rigida” di accesso ma stabilisce i criteri di calcolo per la determinazione dell’ISEE e dunque l’ISEE non è una disciplina autoapplicabile, ma necessita di un intervento per la sua attuazione.
1. Il contenuto essenziale della decisione
La sentenza in esame annulla gli atti con cui il Comune aveva dichiarato inammissibile la domanda di integrazione della retta proposta da una persona con disabilità grave, basandosi sul fattoche il suo ISEE fosse superiore alla soglia di euro 12.000,00 prevista dalla disciplina regolamentare comunale.
Il T.A.R. censura l’impianto della regolazione comunale, ritenendo illegittima la previsione regolamentare nella parte in cui introduce una soglia massima di accesso al beneficio, sul presupposto che essa finisca per incidere sull’operatività dell’ISEE quale parametro legale di riferimento per la valutazione della situazione economica del richiedente. In particolare, il Collegio afferma che l’ISEE è “l’unico strumento di valutazione, attraverso criteri unificati, della situazione economica” dei richiedenti prestazioni sociali agevolate e che i Comuni non dispongono di potestà normativa tale da consentire la sostituzione o neutralizzazione di tale criterio mediante indicatori ulteriori o soglie escludenti. Il provvedimento impugnato viene quindi annullato, con conseguente obbligo per il Comune di rideterminare la quota di compartecipazione secondo i criteri del d.P.C.M. n. 159/2013. In particolare, il dispositivo della sentenza impone una riflessione che mostra subito la contraddizione in cui cade il TAR. Il Comune per determinare la quota secondo i criteri del D.P.C.M. è chiamato ad esercitare una discrezionalità, che sta non tanto nell’an ma nella quantificazione della quota di contributo a carico del Comune. Il Comune, in materia, nella quantificazione di contributi però è sostanzialmente compulsato dall’articolo 12 della legge 241/1990 “alla predeterminazione ……….. dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi.” Dunque non è vero che i comuni non dispongono di un potere normativo, anzi è un potere il cui esercizio è non solo opportuno ma persino necessario.
2. I principi ormai consolidati: l’inderogabilità dell’ISEE e la primazia del diritto dell’assistito.
Sotto un primo profilo, la sentenza si colloca nel solco di un orientamento ormai consolidato, secondo cui la disciplina dell’ISEE costituisce un livello essenziale delle prestazioni e, come tale, vincola la determinazione amministrativa dei criteri di accesso e di compartecipazione ai servizi sociali agevolati. La sentenza coglie bene una criticità della regolazione comunale, soprattutto nei passaggi in cui rileva che la disciplina stessa non si è limitata a modulare la contribuzione (il quantum). Da questo punto di vista, è forse condivisibile la conclusione secondo cui il Comune non può introdurre, mediante regolamento, una “soglia massima” che precluda in radice l’accesso all’intervento pubblico, perché una simile previsione finisce per rendere inaccessibile l’accesso ad una prestazione sociale.
Forse, a tal proposito, vale comunque la pena di aggiungere la circostanza, palesatasiplasticamente durante il periodo della pandemia, che neppure l’ISEE è di per sé sempre funzionale a rappresentare le situazioni effettive di bisogno. Ancorare le agevolazioni sociali all’ISEE dunque rischia di essere insufficiente e di non raggiungere lo scopo ultimo della disciplina che è salvaguardare i diritti fondamentali di accesso alle prestazioni sociali. La mozione d’ordine in questa materia rimane di evitare affermazioni trancianti.
Altro profilo su cui ragionare, che sicuramente è totalmente condivisibile, ma d’altro canto non può non suscitare una riflessione politica, è l’affermazione di un principio di primazia del diritto dell’assistito rispetto alle ragioni di finanza pubblica. Si tratta, per stessa ammissione dei Giudici di Palazzo Spada (sentenza Cons di Stato 2017 n. 46, Sez III), di una tensione tra principi costituzionali di carattere primario, ovvero la tutela della salute e l’equilibrio finanziario (art. 81 Cost), che però non può giungere al punto di “condizionare il ricovero dell’assistito”, perché vi è “un nucleo irriducibile” di diritti che non possono non far parte del patrimonio giuridico di ciascun individuo e della collettività. Un’affermazione di grande civiltà giuridica.
3. La criticità del comportamento comunale: una bussola per I comuni per orientarsi tra regole e comportamenti per non incappare nelle censure giurisprudenziali
La criticità del comportamento del Comune emerge, nella sentenza, su due piani distinti ma collegati: da un lato, l’adozione di una soglia rigida ed escludente per l’accesso alle prestazioni sociali agevolate; dall’altro, la mancata istruttoria concreta sulla situazione della ricorrente.
Il primo profilo riguarda la scelta del Comune di trasformare l’ISEE in una barriera fissa di accesso. Il TAR censura il regolamento comunale perché la previsione secondo cui “con ISEE oltre euro 12.000,00 non si accede al servizio” finisce per svuotare l’operatività dell’ISEE come parametro legale. La sentenza afferma infatti che tale soglia massima è illegittima perché incide sull’applicazione dell’indicatore ISEE e introduce una barriera all’accesso non consentita, ribadendo che l’ISEE è lo strumento normativo di valutazione della situazione economica ai fini dell’accesso e della determinazione della compartecipazione.
Quest’ultimo è un argomento importante, perché implica che non vi sia un divieto per il Comune, come sembra emergere da una prima lettura di alcuni passaggi chiave della sentenza, di stabilire con intervento regolamentare delle soglie per la graduazione della contribuzione, ma il punto è il quomodo ovvero come detta discrezionalità venga esercitata attraverso il regolamento stesso. Un elemento con il quale le regolazioni comunali dovranno sicuramente fare i conti per evitare contenziosi inutili e dispendiosi è l’urgente rivisitazione dei propri regolamenti eliminando quelle previsioni che ancorano la compartecipazione comunale alle rette ad una soglia rigida di ISEE. Al contrario è assolutamente necessario introdurre meccanismi flessibili che consentano quanto meno di assicurare che il cittadino abbia accesso alla prestazione, anche al superamento delle soglie ISEE stabilite dai regolamenti.
Quanto detto lascia in sospeso una doglianza del Comune resistente che forse avrebbe meritato maggiore considerazione ovvero che, in via principale, il soggetto obbligato è il cittadino e che il Comune interviene solo in via eventuale, se la capacità economica del ricorrente non sia idonea a sopportare il costo della retta. A tal proposito, per esempio, è prassi che i Comuni, in materia, concludano accordi per la valorizzazione del patrimonio immobiliare tenendo conto per esempio dell’eventuale destinazione futura di eventuali beni immobili. Questa prassi è vero farebbe rientrare in gioco beni che già sono considerati ai fini della determinazione dell’ISEE, ma in maniera totalmente diversa ovvero facendogli assurgere alla funzione di garanzia di un debito che in via principale è stato assolto dal Comune che, quindi, anticipando le somme ha consentito l’accesso alla prestazione sociale. Questo consentirebbe di superare il rilievo che la fissazione di una determinata soglia ISEE oltre la quale il Comune non contribuisce finisce per essere un ostacolo all’erogazione della prestazione. Quindi il Comune compartecipa all’erogazione della prestazione anticipandone il costo e riservandosi per il futuro di agire sul patrimonio del cittadino se esistente o addirittura attraverso una forma di accordo con lo stesso sulla valorizzazione del bene in caso di sua successiva alienazione. Questo un possibile scenario.
Il secondo profilo, ancora più importante per il caso concreto, è che il Comune non ha svolto un’adeguata istruttoria sulla situazione specifica della ricorrente. Questo punto emerge già nella ricostruzione dei motivi di ricorso, dove si legge che il provvedimento di inammissibilità “non attesterebbe lo svolgimento di alcuna istruttoria atta a considerare la concreta situazione di fatto e le esigenze personali” e che “l’assenza di un’adeguata istruttoria renderebbe dunque del tutto arbitraria ed immotivata la determinazione finale del Comune”. Il Collegio infatti rileva che i provvedimenti impugnati “non tengono conto della capacità economica della ricorrente, quale risultante dalla sua attestazione I.S.E.E.” e che, applicando la soglia massima, il Comune ha addossato automaticamente all’interessata l’intero costo della retta, in violazione della normativa vigente.
In altre parole, il Comune ha operato in modo astratto e automatico, assumendo che il solo superamento della soglia di euro 12.000,00 fosse di per sé sufficiente a chiudere il procedimentoamministrativo. In estrema sintesi: invece di usare l’ISEE come strumento per valutare la situazione economica della persona e per determinare in modo proporzionato la quota di compartecipazione, il Comune lo ha ridotto a un meccanismo di esclusione, senza apprezzare la concreta condizione della ricorrente, le sue spese personali e la reale sostenibilità dell’onere.
La sentenza, inoltre, dà rilievo al fatto che questa impostazione ha avuto effetti sostanzialmente irragionevoli. Il TAR infatti ha osservato che la regolazione comunale ha determinato una totale inibizione dell’intervento comunale, senza alcuna considerazione della circostanza che il pagamento della retta sarebbe stato comunque superiore alle entrate del ricorrente. Da qui la conclusione che i provvedimenti impugnati, “negando la compartecipazione e scaricando sul soggetto fragile l’intero importo della retta alberghiera”, si pongono in contrasto con i principi di uguaglianza, solidarietà e assistenza sociale.
3. Il profilo critico: la sentenza non valorizza la disomogeneità tra ISEE e retta
Le considerazioni sopra riportate sono in parte condivisibili, ma il TAR sembra incorrere nello stesso errore logico del Comune nella misura in cui attribuisce pregio all’osservazione del ricorrentesecondo cui se l’indicatore ISEE è inferiore alla retta annua il Comune non può denegare il contributo. Infatti, se si porta alle estreme conseguenze il ragionamento del TAR, il Comune non avrebbe alcuno spazio per differenziare ad esempio, rispetto alla retta, la condizione di chi ha un indicatore della situazione economica pari a 15.000,00 € e chi ha un indicatore pari a zero o comunque sensibilmente inferiore. Infatti, detta differenziazione dovrebbe passare necessariamente per l’esercizio del potere di fissazione di fasce di contribuzione ancorate all’ISEE, potere che però secondo il TAR esorbita dalle competenze comunali. Secondo il Giudice amministrativo di prime cure, “non è possibile, infatti, accreditare in subiecta materia spazi di autonomia regolamentare”, se non funzionali ad ampliare la platea dei beneficiari.
La contraddizione logica in cui cade il TAR è evidente dalla lettura delle conclusioni, nella parte in cui il Collegio Veneto, annullando la disposizione interna sulle soglie massime di ISEE, rinvia al Comune il compito di calcolare la contribuzione dovuta dal ricorrente secondo le disposizioni del DPCM 159/2013. Nella misura in cui fa questa affermazione, il Giudice amministrativo non tiene conto del fatto che il DPCM non detta disposizione autoapplicabili, ma necessita della definizione di elementi di dettaglio che devono essere generali e astratti, in applicazione di quanto stabilito dall’articolo 12 della Legge 241/1990. Infatti, il DPCM non stabilisce quote di contribuzione in base alle fasce, con ciò delegando implicitamente ai comuni il compito di dettagliare le modalità applicative della contribuzione, proprio attraverso l’esplicazione di quel potere regolamentare che la posizione del TAR sembra cancellare e che in realtà è non solo opportuno ma addirittura necessarioed obbligatorio per permettere al sistema di funzionare.
Il punto meno convincente della pronuncia riguarda però il modo in cui viene implicitamente ricostruito il rapporto tra ISEE e costo della retta. La motivazione appare infatti fortemente orientata a censurare l’operato comunale perché l’amministrazione, in presenza di una retta annua superiore all’ISEE della ricorrente, aveva escluso qualunque forma di integrazione. Ma proprio qui la sentenza avrebbe dovuto esplicitare una distinzione fondamentale: l’ISEE non coincide con una disponibilità liquida, né rappresenta un importo massimo automaticamente esigibile dal beneficiario; esso è, invece, un indicatore sintetico della situazione economica complessiva del nucleo o del soggetto rilevante ai fini della prestazione. La retta residenziale, per converso, è il costo annuo di un servizio determinato. I due termini del confronto non sono dunque omogenei.
In altri termini, porre in diretta comparazione il valore ISEE e il costo della retta come se si trattasse di grandezze perfettamente equivalenti rischia di alterare la funzione dell’indicatore. L’ISEE serve a misurare la capacità economica in termini convenzionali, secondo criteri normativamente uniformi; la retta, invece, esprime il prezzo del servizio. Il rapporto tra i due non può essere letto secondo una logica puramente aritmetica.
L’ISEE, infatti, non è un parametro fisso di copertura della retta. Non è il “massimo pagabile” dall’utente, né il punto oltre il quale si trasferisce meccanicamente sull’ente locale l’intero onere residuo. È, piuttosto, il criterio legale attraverso cui commisurare la capacità contributiva del beneficiario, e quindi uno strumento di graduazione della compartecipazione. Proprio per questo, la traduzione dell’ISEE in quota concreta di contribuzione richiede un’attività amministrativa ulteriore, basata su criteri di progressività, proporzionalità e coerenza con il quadro normativo. Più precisamente, la sentenza avrebbe potuto distinguere in modo più netto tra due piani, che nella motivazione tendono invece a sovrapporsi.
Il primo piano è quello dell’accesso alla prestazione agevolata: qui è corretto affermare che il Comune non può introdurre criteri ulteriori che neutralizzino la funzione dell’ISEE.
Il secondo piano è quello della quantificazione della compartecipazione: qui, invece, il riferimento all’ISEE non implica affatto una corrispondenza numerica diretta tra indicatore e costo del servizio, ma richiede una modulazione amministrativa coerente con la finalità dell’istituto.
Proprio la mancata piena valorizzazione di questa distinzione genera l’ambiguità di fondo della pronuncia. L’ISEE è parametro vincolante, ma non per questo è un parametro omogeneo alla retta.
4. Considerazioni conclusive
In conclusione, la sentenza merita condivisione nella parte in cui riafferma che l’ISEE non può essere aggirato da discipline comunali che introducano soglie escludenti o criteri sostitutivi. Essa coglie correttamente il carattere vincolante dell’indicatore e censura l’illegittima compressione dell’accesso alla compartecipazione pubblica derivante dal regolamento comunale. Tuttavia, la decisione lascia irrisolto un passaggio teorico e pratico di grande rilievo: l’ISEE è un indice della situazione economica complessiva, non un valore omogeneo al costo della retta. Da ciò discende che non può essere trattato né come parametro irrilevante, né come soglia rigida di esclusione, ma neppure come automatico tetto massimo di contribuzione individuale.
Dunque la regolazione comunale rimane necessaria, ma deve conformarsi e rispondere in maniera anche elastica alle situazioni contingenti, assumendo l’ISEE come parametro di graduazione per la determinazione della quota “alberghiera” di spettanza del Comune, ma tenendo conto sia dei casi in cui l’ISEE stesso può non essere effettivamente rappresentativo della reale situazione di emergenza, sia che non diventi un ostacolo all’accesso alla prestazione ovvero che abbia dei meccanismi che consentano di garantire almeno il “nucleo irriducibile” del ricovero dell’assistito.
Questo impone due ordini di considerazioni: la prima è che si impone una immediata rivisitazione dei regolamenti comunali, per eliminare sin da subito eventuali rigidità che impediscono agli Uffici Comunali di considerare i casi contingenti, magari introducendo principi e clausole più elastiche che consentano di aprire delle valvole di sfogo attraverso cui risolvere i casi maggiormente critici. In questa materia le asserzioni lapidarie e le clausole escludenti sono assolutamente da evitare. Questo anche nelle more di una rivisitazione complessiva della disciplina regolamentare che dovrà seguire, nei diversi territori, un adeguato confronto tra i Comuni negli ambiti sociali di zona, anche per evitare eccessive difformità nel comportamento e dare effettività al principio di riconoscimenti di livelli essenziali delle prestazioni.
La seconda considerazione è un grido di dolore: le cause nei confronti dei comuni sono sempre più frequenti e rischiano di mettere a repentaglio i bilanci comunali, tanto più di fronte al fatto che evidentemente l’argomento che fa meno presa nei giudici amministrativi è proprio quello della tenuta dei bilanci comunali. Come detto sopra, è irreprensibile l’affermazione che esistano un “nucleo irrriducibile” di diritti che non possono non essere assicurati anche oltre le ragioni della finanza pubblica che devono necessariamente recedere. Però qui c’è un tema: se i bilanci dei comuni non riescono ad assicurare la tenuta, il sistema rischia di deflagrare e qui la vittoria da parte delle Associazioni di assistiti nei singoli giudizi rischia di essere una vittoria di Pirro, perché in primo luogo c’è un costo sociale di accesso alla giustizia che non tutti possono o vogliono sopportare e in secondo luogo perché se i Comuni non riescono a sopportare i costi devono ridurre o sopprimere altri servizi e questo va a detrimento della stessa collettività amministrata.
Giuseppe Taibi, Segretario Generale dei Comuni di Tombolo e Tezze sul Brenta
