La recente sentenza del Consiglio di Stato Sezione V 245/26 affronta uno dei quesiti più frequenti che ci poniamo lavorando nei Comuni: a chi spetti la messa in sicurezza delle aree private confinanti con strade pubbliche, o anche private aperte al pubblico.
Il caso esaminato è tanto frequente quanto tutto sommato semplice. Si trattava del ricorso avverso un’ordinanza adottata da Roma Capitale a carico dei proprietari di terreni frontisti una strada cittadina. I pini domestici che si trovavano sui terreni privati, succede normalmente, col tempo si erano sviluppati enormemente in altezza e grandezza. Le radici superficiali e gigantesche stavano danneggiando il sedime stradale mettendo a rischio la sicurezza di chi percorreva la strada. Veniva pertanto ordinato a questi privati di mettere in sicurezza la strada abbattendo le piante, con obbligo di compensazioni di tipo ambientale (in pratica, con sostituzione delle piante con altre a minor rapidità di accrescimento e con radicamento più profondo).
Il Consiglio di Stato ha confermato la legittimità dell’ordinanza, come aveva già fatto il Tar in primo grado.
A scopo difensivo gli intimati avevano opposto la proprietà pubblica della strada, sussumendo che questa circostanza obbligasse il Comune a farsi carico anche degli interventi di protezione della strada stessa. Ma, ha argomentato il Consiglio di Stato, il fatto che una strada sia aperta al pubblico non equivale a dire che la strada sia di proprietà pubblica. Nel caso di specie i ricorrenti poi non sono neppure riusciti a provare documentalmente la proprietà pubblica della strada.
Il Collegio giudicante per la verità, pur dopo aver fatto questa affermazione, fa una considerazione molto pratica: “Gli ordini imposti trovano causa, e oggetto, nella situazione degli alberi e nei danni dagli stessi prodotti sulle strade controverse e riguardano queste ultime con specifico riferimento ai danni provocati dai primi. Dall’altro lato, i destinatari degli ordini contenuti nel provvedimento gravato non sono individuati in ragione del fatto che sono proprietari delle strade interessate. Piuttosto la funzione pubblica delle strade interessate dall’ordinanza giustifica l’adozione della stessa, atteso che altrimenti non si potrebbe configurare il pericolo per la pubblica incolumità e l’urgenza di prevenirne la lesione. Nell’ambito del provvedimento gravato non è quindi determinante la proprietà pubblica, o privata, delle strade, rilevando piuttosto l’uso pubblico delle stesse”.
Al Collegio non interessa molto l’aspetto giuridico della proprietà della strada: “Nel caso di specie, anche a ritenere che l’ordinario onere manutentivo a carico del proprietario della strada sconti, in caso di uso pubblico della stessa, un correlato dovere dell’amministrazione di concorrere alle spese di manutenzione della stessa (Cons. St., sez. IV, 21 settembre 2015 n. 4398 e Cass. civ., sez. III, 29 marzo n. 8879 e sez. VI-3, ordinanza 7 febbraio 2017 n. 3216)” (sez. V 26 marzo 2024 n. 2870), nondimeno il particolare ruolo svolto dalle alberature, la cui condizione giuridica e di fatto non è qui adeguatamente censurata, come visto, non consente di superare l’addebito”.
In breve: gli alberi radicano su terreni privati, è ai privati che spetta l’onere di ripristino. Fine. Molto semplice.
Ma, ci domandiamo, è davvero sempre così semplice …?
La sentenza ci dà modo di approfondire il tema, che come spesso accade nel nostro ordinamento ha aspetti diversi; diversi, purtroppo, anche a seconda del giudice che se ne occupa.
Nel nostro caso il giudice amministrativo ha valutato la pura legittimità del provvedimento autoritativo, si è trattato quasi d’un caso di scuola.
Ma che succede se ne è investito il giudice civile, per esempio nel caso di danni sofferti da chi percorra una strada ad uso pubblico (pubblica o privata che sia)? Oppure come la vedrebbe il giudice penale, nel caso di lesioni colpose causate da una frana partita da area privata confinante con la strada? A chi spetta l’onere di vigilanza sulla stabilità del versante? E quello manutentivo?
Sono casistiche molto complesse e ramificate, che toccano vari aspetti giuridici ma anche tecnici.
Per rispondere a questi interrogativi occorre fare alcune premesse.
In astratto il nostro ordinamento prevede una serie di norme piuttosto chiare a presidio della corretta realizzazione delle strade e quindi della loro sicurezza.
Per realizzare una strada, per esempio una strada comunale, occorre in primo luogo la sua previsione nel piano urbanistico comunale, con apposizione di vincoli specifici sia sulle aree su cui insisterà il nastro stradale e le sue opere di protezione, sia sulle fasce di rispetto (1), nelle quali le attività sia edilizie sia di utilizzo silvo pastorale sono fortemente limitate (2) . Dopodiché l’Ente realizza la strada, che dovrà avere le caratteristiche descritte nel DPR 496/92 Regolamento di esecuzione del Codice della strada. Una strada, se realizzata in scarpata, dovrebbe avere specifiche opere di contenimento del terreno a monte e opere di messa in sicurezza a valle.
E’ anche possibile, come nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, che alcune strade siano di proprietà privata ma dichiarate di interesse pubblico perché utilizzate indistintamente dai proprietari e da altri cittadini; naturalmente questa circostanza non consente di derogare alle caratteristiche costruttive della strada definite nel Regolamento.
Nella realtà operativa però troveremo raramente questa situazione. Il nostro tessuto viario urbano e soprattutto extra urbano è stato realizzato per lo più parecchi decenni fa in maniera approssimativa, “alla buona” si potrebbe dire. Tutto si faceva senza né pianificazione né espropri; Sindaci ed assessori ottenevano con una semplice stretta di mano dai proprietari dei terreni il permesso di realizzare la strada, una ditta incaricata dal Comune tracciava e spianava una carrareccia sulla quale prima o poi veniva stesa una lingua di asfalto e tutto finiva lì …
Dalle mie parti in Liguria (ma credo si possa generalizzare un po’ per tutta Italia, montagnosa e orograficamente tormentata com’è), si faticherebbe molto a trovare una strada comunale che sia regolarmente accatastata in capo al Comune e soprattutto realizzata a regola d’arte. Le strade esistono nella realtà fenomenica, per così dire, ma giuridicamente spesso neppure sono descritte in mappa, ma insistono invece su particelle catastali appartenenti a privati (3); a fatica sono talvolta classificate come strade comunali, pur avendo magari tutte le caratteristiche che la giurisprudenza ha individuato con una serie di indici sintomatici in varie occasioni per essere invece pacificamente ritenute tali.
Soprattutto, e qui veniamo al problema più complesso, spesso queste strade sono state realizzate tagliando e spianando il versante nel solo tratto interessato dal nastro di asfalto, ma non presentano affatto manufatti di protezione. Quando invece i muraglioni ci sono, essi raramente sono realizzati con le caratteristiche specifiche previste dal Regolamento di esecuzione del Codice della strada, per esempio con le giuste pendenze.
Col tempo questa situazione crea problemi di sicurezza perché gli alberi possono cadere, le acque meteoriche mal regimate scavano solchi, i terreni franano. Sono i privati, proprietari delle particelle catastali tangenti o che addirittura includono la strada a dover rispondere dei danni, e prima ancora a dover mettere in sicurezza i propri terreni?
E’ un quesito classico per un segretario comunale. Arriva il Sindaco che vorrebbe adottare un’ordinanza (tutti conosciamo gli indubbi poteri taumaturgici delle ordinanze sindacali per pressoché tutti i problemi del Comune …) che imponga ai privati di tagliare la vegetazione che minaccia di rovinare sulla strada. Diciamo che fin qui, saremmo in una cornice di legittimità. Ma se il Sindaco pretende che il privato sistemi il muro a monte della stessa che sembra prossimo a crollare, gli è consentito?
O, peggio ancora, se il Sindaco ci chiedesse di confezionare un’ordinanza che imponga la realizzazione ex novo sul terreno privato e a carico del proprietario del terreno di un muraglione a protezione della strada, si potrebbe fare?
Certo, un’ordinanza di per sé non costa nulla. Ma se si impone al privato un’opera complessa e costosa, come potrebbe essere la realizzazione della messa in sicurezza di un versante montuoso realizzando un imponente muraglione, ecco che il ricorso è pressoché certo.
Ma, soprattutto, bisogna considerare che quando il problema non è di rango amministrativo ma civilistico o penale gli elementi di valutazione cambiano, e cambiano le conseguenze.
Nell’estratto della sentenza che ho trascritto sopra si può constatare come il problema della proprietà delle strade ad uso pubblico sia stato affrontato dal Giudice civile e dalla Cassazione. Infatti in caso di danni sofferti da chi percorra la strada in primo luogo occorre capire chi sia il proprietario della strada, perché sarà lui a rispondere dei danni in quanto obbligato alla sua custodia (art. 2051CC) (4) . Il tema è complesso e non possiamo affrontarlo in quest’occasione; basti dire che la Cassazione ha individuato una serie di indici sintomatici della proprietà pubblica della strada, a prescindere dalla titolarità formale (5).
Limitiamoci oggi invece al tema della responsabilità, come nel caso in esame, della manutenzione dei terreni confinanti con la strada pubblica.
Fino ad ora volutamente ho utilizzato locuzioni atecniche per definire il problema, ma ora occorre essere un po’ più precisi. Una strada può essere “in rilevato”, se è più in alto rispetto al terreno confinante oppure “in trincea” se è più in basso. Più frequentemente la strada che tagli un versante si troverà in entrambe le situazioni, perché avrà una scarpata lato valle e una lato monte.
Il Codice della Strada all’art. 31 affida la manutenzione della scarpata (ma anche dei fossi e delle banchine) agli Enti pubblici proprietari in questi limiti: piede scarpata se la strada è in rilevato, ciglio superiore della scarpata se la strada è in trincea.
Sui privati invece grava la manutenzione nelle ripe nei fondi limitrofi, vale a dire i terreni sovrastanti e sottostanti. Tutto ciò è stato ben espresso dal Consiglio di Stato nel parere 2158/12, ma se ne è occupata anche altra giurisprudenza (cfr. ad esempio Tar Toscana 783/13 o Cassazione 1730/2008).
Soprattutto ha ben delimitato il problema la sentenza della Cassazione 260/17, secondo la quale le scarpate delle strade pubbliche devono considerarsi parti delle strade medesime (tra l’altro soggette allo stesso loro regime di demanialità) se, per effetto del rapporto pertinenziale in cui si trovano con la sede stradale, le scarpate sono elementi accessori la cui situazione statica è fattore determinante dell’agibilità della strada. In concreto, insomma, i confini stradali si estendono fino al piede della scarpata se la strada è in rilevato, o al ciglio superiore della scarpata se la strada è in trincea.
Se noi esaminiamo poi le norme che troviamo nel DPR 496/92 “Regolamento di esecuzione del Codice della strada” vediamo che esso indica compiutamente come realizzare la scarpata che è a protezione della strada con prescrizioni di tipo tecnico molto analitiche.
Ma lo abbiamo detto sopra, la realtà è complessa e talvolta non la troviamo ben descritta e regolata dal Codice e dal sul Regolamento di esecuzione.
Primo caso: il muraglione c’è, ma non ha il solo lo scopo di proteggere la strada quanto quello di sostenere il terreno o il costruito soprastante che appartengono ad un privato.
Secondo caso: la scarpata lato monte si presenta senza soluzione di continuità perché non sono stati realizzati muraglioni di protezione.
Il primo caso è giuridicamente più semplice perché normato dall’art. 30 del Codice della strada, commi 4 e 5: “La costruzione e la riparazione delle opere di sostegno lungo le strade ed autostrade, qualora esse servano unicamente a difendere ed a sostenere i fondi adiacenti, sono a carico dei proprietari dei fondi stessi; se hanno per scopo la stabilità o la conservazione delle strade od autostrade, la costruzione o riparazione è a carico dell’ente proprietario della strada. La spesa si divide in ragione dell’interesse quando l’opera abbia scopo promiscuo”. “Giuridicamente più semplice” non significa semplice in assoluto; è evidente che stabilire se un muro sostenga in maniera prevalente o meno un fondo privato presuppone un accertamento di tipo tecnico assai complesso (e frequentemente anche assai opinabile …). I casi dei quali occasionalmente mi sono occupato hanno visto una conclusione solo con accordo con i privati, dopo lunghe negoziazioni.
Il secondo caso invece è complesso anche giuridicamente perché non c’è una norma specifica che ci aiuti.
C’è voluta la giurisprudenza, soprattutto penale, a darci indicazioni specifiche.
Sono inciampato nel problema alcuni anni or sono per via di una frana assai imponente che aveva rovinato addirittura sulla Via Aurelia, in amministrazione Anas. Il versante a monte della strada era collassato per centinaia di metri in altezza, per fortuna senza uccidere nessuno. Era rimasta però ferita gravemente una persona, pertanto era partita una causa per lesioni colpose a carico del proprietario del terreno limitrofo alla strada da cui la frana si era staccata. Anas aveva per la verità realizzato alcune opere di prevenzione della strada, apponendo reti in parete e gabbionate a protezione della base del versante, ma per l’imponenza della frana ciò non era risultato sufficiente. Soprattutto, si consideri che la frana era partita dall’area privata, molto più in alto rispetto alla strada e ad ogni sua opera di protezione.
Il Tribunale ha concluso per l’assoluzione del proprietario dei terreni con una sentenza molto articolata, supportata peraltro da una consulenza tecnica assai accurata, dopo aver analizzato attentamente i termini utilizzati nel legislatore del Codice della strada negli artt. 30 e 31.
L’art. 30 al comma 1 dice che fabbricati e muri fronteggianti le strade devono essere conservati in modo da non compromettere l’incolumità pubblica. Facciamo attenzione: la norma perla di conservazione di muri e fabbricati, non di realizzazione. Conservazione equivale a manutenzione (lemma che troviamo al successivo articolo 31), che è concetto diverso dalla realizzazione del manufatto (muro o di quant’altro si tratti) di protezione della strada. La realizzazione è un’attività indubitabilmente di competenza dell’Ente proprietario della strada.
Ma poi “conservazione” di cosa? Il comma 1 del successivo art. 31 dice che i privati devono mantenere le ripe “dei fondi”, non dell’intera strada. Come abbiamo visto sopra, fa parte della strada anche la scarpata a monte (e a valle, ma la casistica ci preoccupa meno). Il proprietario pertanto si deve preoccupare del solo tratto privato a monte della scarpata di protezione della strada (che come abbiamo visto dovrebbe essere realizzata sulla base di prescrizioni tecniche precise), ma non di tutto il versante. Su questa linea vi è del resto parecchia giurisprudenza, anche risalente (Cass III 10122/00, Tar Liguria 1386/13 …).
Ora, se si è seguito attentamente tutto il ragionamento si arriva a concludere che quanto appena detto non avrebbe salvato tuttavia il privato nel caso da me appena richiamato perché nel caso specifico – l’ho scritto sopra – la frana era partita dal tratto senza alcun dubbio privato, molto più in alto delle opere che erano state realizzate da Anas a protezione della strada.
Il nocciolo della questione sta proprio nelle opere di protezione, che nel caso di specie erano effettivamente state realizzate da Anas, ma non erano adeguate né sufficienti. Essenza del sistema di riparto dei costi tra privato e Ente proprietario della strada è che sono a carico dell’Ente proprietario le opere, o per meglio dire gli oneri, di protezione della strada. Se la strada interviene ad attraversare un versante naturalmente (non artificialmente) ripido, essa deve essere realizzata con adeguate opere di protezione che non possono non essere a carico dell’Ente proprietario della strada stessa. Questa è la corretta chiave di lettura, che a ben pensarci prima ancora che giuridicamente corretta è equilibrata sotto un aspetto di ragionevolezza, perché sarebbe impensabile onerare il privato, che magari è già stato espropriato di parte dei propri terreni su cui è stata realizzata la strada, della protezione di un versante imponente come quello di specie, con disgaggi di centinaia di metri cubi di materiale e successiva realizzazione di opere milionarie di difesa della strada sottostante.
Saranno a carico del proprietario frontista le opere di sostegno e contenimento soltanto se lo stesso proprietario intende configurare (o abbia già configurato) il proprio fondo in maniera diversa da quanto non sarebbe naturalmente incombente sulla strada.
Eccoci ora pronti a trarre le fila del discorso. Proviamo a riassumere.
Primo quesito: il Sindaco può ordinare ai proprietari dei terreni privati di occuparsi della vegetazione, o anche di rocce già naturalmente disgaggiate dal versante (e quindi pericolanti), per prevenire danni alla strada o chi la percorra?
Certamente sì, almeno sul tratto privato a monte della scarpata di protezione della strada, che come abbiamo visto dovrebbe essere realizzata sulla base di prescrizioni tecniche precise e che fa parte della strada stessa.
Se però la scarpata a monte non presenta alcun muro, come pur sarebbe prescritto dal Codice della strada e dal suo Regolamento di esecuzione, il privato potrebbe probabilmente opporsi con successo all’ordinanza. Diciamo che siamo in un ambito di incertezza. Trattandosi di interventi di modesto importo, in genere l’intimato adempie (il che però non significa che l’ordine sia legittimo).
Altro quesito: il muro c’è ed è pericolante. Il Sindaco può ordinare di ripristinarlo? Dipende dal fatto (ma siamo in un ambito di accertamento tecnico) che il muro regga i fondi soprastanti e il privato abbia contemporaneamente modificato in tutto o in parte l’assetto naturale del versante (per esempio abbia spianato il terreno per realizzarvi un frutteto), oppure se il muro regga un edificio. In difetto di queste situazioni l’ordinanza non è legittima.
Men che meno sarebbe legittima, ormai dovrebbe essere chiaro ma preferisco ribadirlo, un’ordinanza che imponga al privato di realizzare ex novo opere di protezione della strada.
Si tratta di concetti che, posso assicurarlo dall’alto della mia esperienza ultra decennale, non sono sempre ben chiari negli uffici che si occupano di gestire le strade comunali. Le conseguenze sono quelle di dover affrontare cause onerose, dato che spesso obbligano il giudice ad avvalersi di consulenza tecnica, per giunta con esito frequentemente sfavorevole all’Ente locale.
NOTE
(1) Circa le fasce di rispetto la giurisprudenza ha recentemente dato alcuni spunti interessanti: per esempio Tar Milano IV 2125/24 ha ritenuto il vincolo sostanzialmente espropriativo, legittimando una costruzione effettuata dall’ente gestore della strada pur in difetto di espropriazione. E’ evidente che in un caso come questo parlare di vincolo conformativo non basta più …
(2) Per esempio non si possono mantenere piante sopra una certa altezza, cfr. Art. 26 comma 9 del Regolamento di esecuzione del Codice della strada.
[3] Anzi, le attività per regolarizzarle sono complesse e necessitano di una certa multidisciplinarità, oltre che di risorse soprattutto per i necessari numerosi frazionamenti.
(4) Al giudice civile non basta che la strada non sia pubblica. Per esempio Cass III 8879/23 ha sancito la responsabilità civile del Comune per omessa vigilanza e custodia (ancorché concorrente con i proprietari, in consorzio) di una strada vicinale. Il danno era stato causato, in quel caso, da un pozzetto scoperto.
(5) Per esempio uso pubblico da parte di numero indeterminato di persone, ubicazione della strada all’interno dei centri abitati (art. 16 lett. B L 2248/1865 all. F), inclusione nella toponomastica del comune o apposizione numerazione civica configurano un comportamento da parte della PA che presupponga la natura pubblica della strada. Secondo Cass 28869/21 è la L 2248/1865 all. F art 22 a descrivere la proprietà pubblica delle strade, anche in via presuntiva. Tale norma secondo la Corte sarebbe pienamente applicabile tutt’oggi. Il Consiglio di stato è invece più schematico, come ci ricorda anche la sentenza in esame: “ affinché un’area assuma la natura di strada pubblica non basta né che vi si esplichi di fatto il transito del pubblico (con la sua concreta, effettiva e attuale destinazione al pubblico transito e la occupazione sine titolo dell’area da parte della pubblica amministrazione), né la mera previsione programmatica della sua destinazione a strada pubblica, né l’intervento di atti di riconoscimento da parte dell’amministrazione medesima circa la funzione da essa assolta, ma è necessario che la strada risulti di proprietà di un ente pubblico territoriale in base a un atto o a un fatto (convenzione, espropriazione, usucapione, ecc.) idoneo a trasferire il dominio”. Cons. St., sez. V, 26 marzo 2024 n. 2870 e sez. II, primo luglio 2024 n. 5811.
