«Per favorire l’approvazione del bilancio di previsione entro i termini previsti dalla legge». È questo l’obiettivo dichiarato dal legislatore quando, nel 2023, ha introdotto il nuovo processo di formazione del bilancio degli enti locali. Quattro cicli dopo, il bilancio tecnico è diventato un passaggio ordinario della programmazione. E con il ciclo 2027-2029 arrivano nuove regole sulla cassa, sulla riscossione e sulla programmazione dei pagamenti.
Il fatto: il bilancio comincia prima
Il decreto ministeriale 25 luglio 2023 ha modificato il principio contabile applicato della programmazione, allegato 4/1 al decreto legislativo 118/2011, introducendo una procedura scandita da tempi, responsabilità e passaggi precisi e mettendo al centro il cosiddetto “bilancio tecnico”.
Il bilancio tecnico è lo schema di bilancio di previsione costruito dal responsabile del servizio finanziario “a legislazione vigente e ad amministrazione invariata”.
Si tratta, pertanto, del punto di partenza tecnico del procedimento, non del documento conclusivo sul quale il Consiglio è chiamato a votare.
La procedura ordinaria prende avvio entro il 15 settembre: il responsabile finanziario trasmette ai responsabili dei servizi il bilancio tecnico insieme all’atto di indirizzo dell’organo esecutivo, elaborato in coerenza con le linee strategiche e operative del DUP. I responsabili dei servizi sono chiamati a collaborare alla costruzione definitiva delle previsioni e la Giunta interviene sulle scelte di indirizzo.
Il principio è semplice: il bilancio non deve più essere costruito tutto insieme alla fine dell’anno e solo dal responsabile finanziario. Deve essere preparato per fasi, coinvolgendo progressivamente struttura tecnica, responsabili dei servizi e organi politici.
È proprio questa la novità più importante introdotta nel 2023.
Quattro anni dopo, il bilancio tecnico è diventato ordinario
Dal primo avvio della nuova procedura, il bilancio tecnico è entrato nel calendario ordinario degli enti locali.
Il risultato è un cambiamento soprattutto organizzativo.
Il bilancio diventa un percorso nel quale ciascun soggetto è chiamato a intervenire in una fase determinata, che, almeno nelle intenzioni del legislatore, dovrebbe consentire di far emergere prima eventuali problemi di equilibrio e di evitare che le decisioni finanziarie vengano prese in condizioni di emergenza temporale.
Dopo quattro cicli il modello viene confermato e inserito in un quadro nel quale assumono sempre maggiore rilievo la qualità delle previsioni e la gestione dei flussi finanziari.
Il ciclo 2027-2029 rappresenta, dunque, un passaggio ulteriore: Il bilancio tecnico resta il punto di partenza, ma viene ora chiamato a dialogare con le previsioni di cassa, l’FCDE, l’FPV, il piano annuale dei flussi di cassa e la programmazione dei pagamenti.
a) La partita si sposta dalla competenza alla cassa
Nel 2026 sono state introdotte nuove disposizioni che incidono specificatamente sulla costruzione del bilancio 2027-2029, con una maggiore attenzione alle previsioni di cassa.
La questione è centrale perché, come è noto, competenza e cassa non sono la stessa cosa.
Per questo la qualità di un bilancio non dipende soltanto dalla correttezza delle previsioni di competenza, ma anche dalla capacità dell’ente di stimare quando le somme saranno effettivamente incassate e quando dovranno essere pagate.
Il nuovo quadro normativo rafforza soprattutto questa dimensione, chiedendo che le previsioni di cassa siano costruite tenendo conto delle previsioni di competenza e dei residui e siano coerenti con la gestione effettiva dei flussi finanziari.
Il passaggio è significativo: dal bilancio come fotografia delle autorizzazioni al bilancio come strumento per programmare anche i movimenti finanziari reali.
b) FCDE: il vero test resta la riscossione
In questa prospettiva assume ancora maggiore importanza il Fondo crediti di dubbia esigibilità, che rappresenta una protezione contabile rispetto al rischio che alcune entrate accertate non vengano effettivamente riscosse.
Per un ente locale, dunque, sapere quanto può iscrivere in bilancio è importante, ma sapere quanto riesce realmente a incassare lo è altrettanto.
Anche su questo fronte il 2026 introduce una novità: in presenza di specifiche condizioni e di un progetto almeno triennale destinato a migliorare strutturalmente la riscossione, la normativa consente di utilizzare, per la determinazione del FCDE, il risultato di un singolo esercizio anziché la media quinquennale prevista ordinariamente.
Il messaggio è chiaro: la capacità di riscossione entra sempre più direttamente nella costruzione del bilancio.
c) FPV, la previsione deve avere un cronoprogramma
L’altro grande protagonista resta il Fondo pluriennale vincolato.
L’FPV permette di rappresentare nel bilancio la copertura finanziaria di obbligazioni destinate a diventare esigibili negli esercizi successivi. È, dunque, strettamente legato in primo luogo alla realizzazione degli investimenti.
Una previsione pluriennale deve essere accompagnata da una corretta collocazione temporale della spesa e da un cronoprogramma coerente con l’effettiva realizzazione dell’intervento.
Il bilancio tecnico diventa così anche un momento nel quale verificare se ciò che l’ente programma è effettivamente compatibile con i tempi della gestione.
d) la programmazione dei pagamenti.
Il nuovo quadro contabile include nel processo anche il tema dei tempi di pagamento.
La programmazione della spesa deve, infatti, essere collegata all’organizzazione concreta dei procedimenti: non basta sapere quanto si intende spendere, bisogna programmare anche quando la spesa diventerà esigibile e quando sarà necessario procedere al pagamento.
Il piano annuale dei flussi di cassa assume, conseguentemente, un peso maggiore e dialoga con la costruzione del bilancio, con il FCDE e con gli altri strumenti di programmazione finanziaria.
È un’evoluzione importante perché mette in relazione la contabilità con l’organizzazione degli uffici.
Considerazioni finali: quattro anni dopo la sfida è la qualità
A quattro anni dall’introduzione della procedura, il primo risultato è ormai evidente: il bilancio degli enti locali si comincia a costruire prima.
Il rispetto delle scadenze, tuttavia, è soltanto una parte della questione perché la vera verifica riguarda la qualità delle previsioni.
Un bilancio approvato nei tempi è tanto più utile quanto più riesce a rappresentare correttamente e in modo veritiero le risorse che l’ente può utilizzare, la capacità di riscuotere le proprie entrate, i tempi di realizzazione degli investimenti e quelli necessari per pagare.
Ed è proprio questa la direzione nella quale si muove il quadro contabile più recente: meno attenzione formale al solo documento finale, maggiore attenzione al processo e alla sua capacità di rappresentare la gestione reale.
Una significativa applicazione del principio generale della prevalenza della sostanza sulla forma, principio innovativo introdotto dall’armonizzazione contabile.
Il quarto ciclo di applicazione porta, dunque, il bilancio tecnico oltre la fase della novità.
La sfida dei prossimi anni sarà capire se l’anticipazione temporale del processo riuscirà a produrre non soltanto bilanci approvati prima, ma anche bilanci più realistici, più leggibili e più aderenti alla capacità effettiva degli enti di incassare, spendere e pagare.
