di Michele M. Ippolito
La sentenza n. 04985/2026 del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, offre un rilevante spaccato giurisprudenziale sul delicato bilanciamento di poteri tra lo Stato – per il tramite delle Prefetture – e le autonomie locali nella gestione dei flussi migratori e, nello specifico, nell’individuazione dei Centri di Accoglienza Straordinaria (CAS). La pronuncia in esame si inserisce in un filone normativo fortemente caratterizzato dalla dialettica istituzionale e dal principio di leale collaborazione, esaminando la persistente efficacia della cosiddetta “clausola di salvaguardia” introdotta dalla circolare ministeriale dell’11 ottobre 2016.
Sotto il profilo fattuale, il Comune di Muzzano – un piccolo ente locale di soli 556 abitanti aderente alla rete SAI (Sistema di Accoglienza e Integrazione) – ha impugnato i provvedimenti prefettizi volti all’affidamento e all’apertura di un CAS con capienza fino a 50 posti sul proprio territorio. Il fulcro della doglianza comunale risiedeva nella pretesa violazione delle prescrizioni della citata circolare del 2016, la quale esentava dall’attivazione di ulteriori forme di accoglienza coattiva quei Comuni che avessero già soddisfatto la propria quota proporzionale nell’ambito del sistema di protezione volontaria (allora SPRAR, oggi SAI). L’amministrazione locale lamentava, inoltre, il difetto di istruttoria e di motivazione del Prefetto, reo di non aver debitamente ponderato l’impatto di un massiccio afflusso di migranti sull’ordine pubblico, sulla sicurezza e sulla tenuta organizzativa dell’ente.
Il Consiglio di Stato, confermando la sentenza di primo grado del TAR Piemonte, respinge integralmente l’appello con argomentazioni che ridefiniscono i confini della discrezionalità amministrativa in materia di immigrazione, configurando l’interesse alla gestione emergenziale come preminente e recessiva la tutela locale.
Sul piano strettamente giuridico, il primo nodo sciolto dai giudici di Palazzo Spada concerne l’efficacia precettiva della clausola di salvaguardia di fonte ministeriale. Il Collegio evidenzia come la circolare del 2016 non possa considerarsi un vincolo statico e imperituro per l’azione della Prefettura. Essa si fondava su un quadro normativo secondario e su un Piano operativo condiviso (tra Stato e ANCI) ormai superati dall’evoluzione del tessuto normativo e fattuale. In particolare, la circolare richiamava un decreto ministeriale del 2016 successivamente abrogato dal d.m. 18 novembre 2019. Da un punto di vista sistematico, l’istituto della circolare amministrativa, quale atto normativo interno, non è idoneo a derogare alle attribuzioni di poteri configurati da norme di rango primario. Nel caso di specie, l’art. 11, comma 1, del d.lgs. n. 142/2015 conferisce al Prefetto il potere-dovere di disporre l’accoglienza in strutture temporanee qualora i centri governativi ordinari risultino incapienti a causa di arrivi consistenti e ravvicinati. Si tratta di una funzione cautelativa ed essenziale volta a soddisfare bisogni primari e indifferibili, la quale risponde a competenze legislative esclusive statali ex art. 117, comma 2, lett. b), della Costituzione.
Il Consiglio di Stato valorizza inoltre l’impatto delle modifiche legislative introdotte dal d.l. n. 20/2023 (convertito in legge n. 50/2023). L’abrogazione del comma 3 dell’art. 11 del d.lgs. n. 142/2015 – che originariamente limitava la permanenza nei CAS al tempo strettamente necessario al trasferimento nel sistema SAI – ha esteso la facoltà di trattenimento dei richiedenti asilo in tali strutture temporanee, determinando una strutturale necessità di ampliamento dei posti disponibili a livello provinciale. Dinanzi a una siffatta pressione demografica ed emergenziale, le esigenze programmatorie dell’ente locale non possono assurgere a un diritto di veto.
Il focus della pronuncia si sposta poi sulla natura giuridica del parere espresso dall’ente locale ai sensi dell’art. 11, comma 2, del d.lgs. n. 142/2015. Il Collegio ribadisce che tale apporto procedimentale, pur essendo obbligatorio per l’autorità prefettizia, mantiene natura meramente consultiva e non vincolante. La Prefettura conserva il potere-dovere di discostarsene, purché l’atto finale dia conto dell’avvenuta interlocuzione, nel rispetto formale del canone di leale collaborazione sancito dall’art. 8 del medesimo decreto legislativo. Nel caso di specie, il dovere di coordinamento preventivo è stato assolto mediante l’attivazione dell’interlocuzione e il supporto di un espresso parere ministeriale favorevole all’ampliamento della rete.
Sotto il profilo del sindacato di legittimità per eccesso di potere, il Consiglio di Stato respinge le censure di difetto di istruttoria e violazione del principio di proporzionalità in merito all’asserito vulnus alla sicurezza pubblica. Con un passaggio motivazionale significativo, i giudici rilevano la genericità e l’assenza di scientificità dell’automatismo prospettato dal Comune, secondo cui una ridotta densità abitativa locale amplificherebbe ex se i rischi legati all’ordine pubblico in caso di nuovi flussi migratori. La giurisprudenza evidenzia che il criterio numerico dei residenti e il rapporto percentuale tra questi e i migranti accolti non costituiscono parametri esclusivi o vincolanti per valutare l’idoneità di una struttura ricettiva. Al contrario, una elevata urbanizzazione potrebbe presentare elementi di vulnerabilità persino maggiori. La Corte sancisce la non assimilabilità dell’apertura di un centro di assistenza a un fattore intrinseco di incremento della criminalità, qualificando la funzione del CAS come intervento di superamento di situazioni di estrema vulnerabilità, teso semmai a prevenire fenomeni di marginalizzazione sociale.
In conclusione, la sentenza riafferma la primazia della funzione prefettizia nell’amministrazione dell’ordine pubblico e della gestione straordinaria dei migranti. La cooperazione tra i livelli di governo deve estrinsecarsi non già in pretese di intangibilità territoriale bensì in una flessibile e continua concertazione che sappia rimodularsi rispetto ai flussi.
