Corte dei Conti. Indennità di funzione piena agli amministratori comunali lavoratori autonomi

di Andrea Bufarale

E’ tornata di recente tema di attualità, a seguito della Deliberazione n. 168/2022/PAR della Sezione di controllo della Corte dei conti della Puglia la questione relativa alla quantificazione dell’indennità di funzione spettante agli amministratori comunali qualora questi siano lavoratori autonomi ma continuino, durante l’espletamento del mandato amministrativo, a svolgere la loro attività libero-professionale.

Il quesito posto alla Sezione regionale di controllo pugliese ha riguardato l’applicazione, agli amministratori comunali, dell’indennità di cui all’art. 82 comma 1 TUEL (assessori, presidente del consiglio ecc.) laddove si tratti lavoratori autonomi e liberi professionisti e, specificamente, se si debba applicare l’indennità prevista dal citato articolo in misura piena o in misura dimezzata e a quali condizioni.

Al fine di analizzare meglio la decisione finale dei magistrati contabili, ripercorriamo insieme la normativa in oggetto.

L’art. 81 del TUEL prevede che «I sindaci, i presidenti delle province, i presidenti dei consigli comunali e provinciali, i presidenti dei consigli circoscrizionali dei comuni di cui all’articolo 22, comma 1, i presidenti delle comunità montane e delle unioni di comuni, nonché i membri delle giunte di comuni e province che siano lavoratori dipendenti possono essere collocati a richiesta in aspettativa non retribuita per tutto il periodo di espletamento del mandato».

Il successivo art. 82 del TUEL al primo comma, prevede un’indennità di funzione «per il sindaco, il presidente della provincia, il sindaco metropolitano, il presidente della comunità montana, i presidenti dei consigli circoscrizionali dei soli comuni capoluogo di provincia, i presidenti dei consigli comunali e provinciali, nonché i componenti degli organi esecutivi dei comuni e ove previste delle loro articolazioni, delle province, delle città metropolitane, delle comunità montane, delle unioni di comuni e dei consorzi fra enti locali» e dopo aver stabilito che la misura dell’indennità di funzione per gli amministratori locali è determinata con il decreto previsto dal successivo comma 8, dispone che «Tale indennità è dimezzata per i lavoratori dipendenti che non abbiano richiesto l’aspettativa».

Secondo la Sezione, a fronte della chiara prescrizione normativa sul dimezzamento dell’indennità di funzione per gli amministratori locali i quali, da lavoratori dipendenti, non richiedano il collocamento in aspettativa non retribuita, è stata esclusa l’operatività della previsione nella diversa ipotesi degli amministratori locali che, nell’espletamento del loro mandato elettivo, continuino ad esercitare l’attività lavorativa autonoma o libero professionale.

Di particolare interesse è la precisazione relativa ai rapporti la disciplina contenuta nell’art. 82 (sulle indennità di carica) e quella contenuta nell’art. 86 (sugli oneri previdenziali, assicurativi ecc.) TUEL, posto che la differenza di disciplina corrobora ulteriormente la soluzione a favore della misura piena dell’indennità di carica in favore dei liberi professionisti/autonomi.

L’art. 82 TUEL, infatti, nulla prevede con riferimento al lavoro autonomo, riguardando indistintamente tutte le categorie dei lavoratori, dipendenti e non dipendenti.

L’art. 86 TUEL, invece,  prevede il versamento degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi ai rispettivi Istituti per gli amministratori locali che siano lavoratori dipendenti e che abbiano fatto richiesta dell’aspettativa non retribuita, mentre prevede il versamento, allo stesso titolo, di una somma forfettaria annuale, da conferire alla forma pensionistica presso la quale il soggetto era iscritto o continua ad essere iscritto alla data dell’incarico per gli amministratori locali che non siano lavoratori dipendenti.

Si rammenta che in ordine a quest’ultima disposizione, secondo talune sezioni di controllo della Corte dei conti ad es. Abruzzo con deliberazione n.269/2019 ed il Ministero dell’Interno con parere del 9 aprile 2014 hanno legato il versamento, ai sensi dell’art. 86, comma 2, TUEL, degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi in favore degli amministratori locali ad apposita dichiarazione di rinuncia all’esercizio della libera professione per tutta la durata del mandato.

Ciò nel presupposto che l’incarico istituzionale debba essere svolto alle medesime condizioni di esclusività previste per i lavoratori dipendenti, i quali, in concomitanza con il mandato elettivo, vengono collocati in aspettativa non retribuita.

In particolare, la Sezione regionale di controllo della Liguria con deliberazioni nn. 16/2014 e 21/2019, ha evidenziato, altresì, come una diversa lettura creerebbe una situazione di disparità di trattamento fra lavoratori dipendenti e non dipendenti in punto di percezione delle indennità previste dall’art. 82 TUEL.

Infatti, a fronte del collocamento in aspettativa, oltre al mancato dimezzamento dell’indennità, il legislatore (art. 86, comma 1) concede all’amministratore che sia lavoratore dipendente il diritto al versamento dei contributi a carico dell’amministrazione presso cui espleta il mandato.

Ove l’analogo beneficio, previsto dall’art. 86, comma 2, TUEL per i lavoratori non dipendenti, non fosse collegato alla esplicita rinuncia, durante il mandato, all’attività professionale espletata, questi ultimi verrebbero a cumulare due benefici, che il legislatore, per i lavoratori dipendenti, ritiene invece incompatibili (l’indennità di funzione in misura piena, ex art. 82, comma 1, TUEL, ed il versamento dei contributi sostitutivi, ex art. 86, comma 2, TUEL), oltre a continuare a svolgere la propria attività professionale o imprenditoriale (non dedicandosi a tempo pieno all’incarico di amministratore).

Tuttavia, alla luce dei contrastanti approdi tra la giurisdizione contabile prima segnalata e quella civile, di diverso avviso, è stata rimessa apposita questione interpretativa di massima. alla Sezione Autonomie della Corte dei conti che con deliberazione n. 27/2018 che ha dichiarato la questione inammissibile, lasciando incertezza sul punto.

Per completezza di analisi evidenziamo come la Sezione Autonomie fu chiamata ad esprimersi sul seguente quesito  ovvero “Se sia costituzionalmente orientata l’esegesi della giurisprudenza contabile secondo la quale l’art. 86, comma 2, TUEL, nella parte in cui richiama lo “stesso titolo del comma 1”, impone all’amministrazione locale di procedere al pagamento dei contributi forfettari di legge agli istituti previdenziali dei lavoratori non dipendenti – investiti di un mandato elettivo – unicamente nel caso di avvenuta formalizzazione, da parte di questi ultimi, di una rinuncia all’attività professionale per tutta la durata della carica, similmente a quanto previsto dal comma 1 della stessa disposizione riguardo i lavoratori dipendenti collocati in aspettativa non retribuita”

Anche la giurisprudenza contabile  ha avuto modo di affermare che «la ratio della norma consiste nel differenziare il trattamento economico tra i soggetti che si trovano in situazioni diverse, ossia tra quelli cui la legge riconosce il diritto di porsi in aspettativa non retribuita e quelli che non possono avvalersi di tale facoltà quali: i lavoratori autonomi, i disoccupati, gli studenti, i pensionati e (…) i lavoratori dipendenti posti in cassa integrazione straordinaria e sospesi dal lavoro per la durata dell’applicazione di detta misura, cui spetterà l’indennità di funzione nella misura intera» (cfr. Sez. controllo Basilicata n. 43/2020; Sez. controllo Piemonte, n. 157/2019; Sez. controllo Calabria n. 71/2016)

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